OPINIÓN | Pablo Palma Schibler | México apuesta por las APP en infraestructura
Las Asociaciones Público Privadas (APP) le permiten al Estado tener el beneficio de un proyecto de infraestructura a un costo competitivo, pero pagando esta inversión a lo largo del tiempo y transfiriendo ciertos riesgos que el sector privado está mejor posicionado para asumir. En tiempos de recortes presupuestales se convierte en una gran alternativa para avanzar en reducir la brecha en infraestructura que seguimos teniendo en el país. Siendo México un país joven, cada vez va a haber más necesidad de escuelas, hospitales y carreteras, y son servicios de infraestructura en que los inversionistas privados especializados en la materia pueden aportar de manera proactiva mediante una APP la solución para desarrollar la infraestructura que requiere el país.
Este año el Gobierno federal licitará 18 nuevos proyectos de infraestructura a través del modelo de Asociación Público Privada, con los que espera construir activos carreteros, hospitalarios y carcelarios en beneficio de la sociedad. Es un anuncio positivo para el país. Sin embargo, es un modelo que apenas empieza a ser aplicado en México y para el que todavía hay mucho que hacer en materia regulatoria.
El modelo de Asociación Público Privada que conocemos fue concebido en el Reino Unido en 1992, como Private Finance Initiative (PFI), y posteriormente se expandió en países como Australia, Canadá y Chile, que son los países en donde este esquema está más desarrollado y reglamentado. Dentro de las grandes obras internacionales que se han construido con este modelo, se
encuentran la autopista 407 ETR en Canadá y la planta desalinizadora Victorian en Australia. En Macquarie Infrastructure and Real Assets hemos desarrollado y gestionado proyectos de infraestructura, incluyendo APP, desde hace más de 20 años y al 30 de septiembre de 2016 administramos 104.1 mil millones de dólares en activos, contando con inversiones en más de 110 proyectos de infraestructura que proveen servicios a más de 100 millones de personas cada día en todo el mundo.
Una APP es básicamente una asociación entre un ente gubernamental que quiere desarrollar un activo de infraestructura y participante del sector privado que ha demostrado las capacidades técnicas y financieras para completar este desarrollo a cambio de una compensación o contraprestación acordada. La APP establece los riesgos que asume cada una de las partes (gobierno y sector privado) y rige la relación comercial durante la vida del proyecto.
Generalmente el ente gubernamental que busca hacer este desarrollo realiza un análisis de las opciones que tiene para llevarlo a cabo, por ejemplo como obra pública o como una APP. Este comparativo analiza ventajas y desventajas de cada modelo de procura y establece la manera considerada más óptima para la provisión del servicio de infraestructura requerido, tomando en cuenta los costos de cada opción y los beneficios sociales y económicos del proyecto. Este proceso incluye un análisis de rentabilidad, tanto social como económica, llamado en inglés “value for money”. También establece una propuesta de qué riesgos se asignan a la parte que está mejor posicionada para asumir dichos riesgos. En este caso podemos estar hablando de diseño, costos y tiempo de construcción, financiación, riesgo de tasas de mercado, entre otros. De manera que si la autoridad decide que una APP es la manera más eficiente para proveer el servicio de
infraestructura requerido, procede a convocar a una licitación pública para que el proyecto se realice en modelo APP.
Sin embargo, también se puede dar el caso en el que mediante una “iniciativa no solicitada”, un privado identifique una oportunidad o necesidad de infraestructura, desarrolle todos los estudios y se los presente a la autoridad. La autoridad entonces determina si es la manera más óptima y procede a través de una licitación. En caso de que el privado que planteó la necesidad y los estudios técnicos no gane la licitación, el ganador le retribuye el costo de los estudios desarrollados.
Claves de las APP
–La APP debe estar correctamente planteada y estructurada para satisfacer una necesidad de infraestructura real, donde el beneficio sea mayor al costo, y exista un beneficio tangible para la población.
–La división de riesgos debe de hacerse de tal manera que cada riesgo resida del lado de la parte que está mejor posicionada para tomar dicho riesgo. El ente gubernamental le transfiere ciertos riesgos importantes de la realización del proyecto al privado que ganó la licitación y este busca acotarlos gracias a su experiencia previa, conocimiento, posibilidad de escalar los ingresos, y la correcta estructura del capital. De esta manera se puede desarrollar infraestructura necesaria a costos competitivos y se puede beneficiar a la sociedad.
–Las APP permiten a cada parte enfocarse en el área donde agregan mayor valor. El ejemplo más claro lo podemos observar en una universidad pública, donde el privado se puede enfocar en la financiación, construcción y operación de la planta física del plantel educativo y el ente gubernamental se puede enfocar en proveer educación pública de calidad.
–Las APP son soluciones para infraestructura a largo plazo, con contratos con duraciones de 20 o más años, lo cual requiere contratos que puedan responder a todo tipo de situaciones durante la vida de las asociaciones, estabilidad jurídica y en algunos casos aprobaciones presupuestales multianuales. Al finalizar el contrato, la propiedad del proyecto se revierte a la autoridad contratante.
–Las APP permiten involucrar al sector privado en la inversión en infraestructura y potenciar los recursos gubernamentales en la provisión de servicios esenciales.
Las APP en México
En México existen actualmente más de 20 APP en funcionamiento, tanto a nivel federal como estatal, de las cuales dos son administradas por Macquarie: la Universidad Politécnica de San Luis Potosí y un conjunto de 10 carreteras rurales en el estado de Durango. El modelo llegó a principios de este siglo, siendo la Universidad Politécnica de San Luis Potosí y el Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío los primeros proyectos en licitarse bajo este modelo. Posteriormente la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) licitó algunas APP carreteras y eventualmente se expandió este modelo a proyectos de agua, infraestructura carcelaria y edificios gubernamentales. En el año 2012 se estableció a nivel federal una ley para estos proyectos, que vino a ser un paso muy importante en el desarrollo del país.
Al pasar el tiempo hemos observado cada vez más interés en expandir el modelo de APP en México a otros sectores e incluir esta opción de procura dentro de las herramientas para la provisión de servicios de infraestructura. Algo que hemos visto en otros países como Canadá, es el establecimiento de una agencia de APP que trabaja con todos los entes gubernamentales como un equipo especializado en APP, estableciendo mejores prácticas y beneficiándose de la experiencia adquirida en la procura de este tipo de proyectos. En vez de replicar equipos gerenciales en cada ente gubernamental y establecer diferentes metodologías y soluciones contractuales, este modelo permite eficientar el proceso de gestión, potenciar este modelo e incrementar las experiencias de éxito.
Otras buenas prácticas internacionales de siguiente generación en relación a las APP incluyen la obligación de presentar propuestas con financiamiento comprometido para poder llegar a un cierre financiero de manera más expedita, mecanismos de ajuste de tasas de interés entre la presentación de propuestas y el cierre financiero, la obtención del 100% del derecho de vía antes del lanzamiento de la licitación y procesos de licitación restringida a entre tres y cinco participantes donde cada participante no ganador que hubiera presentado una propuesta técnica y económica válida recibe una cierta compensación por los gastos efectuados en la preparación de su propuesta, entre otras prácticas. Iniciativas recientes como http://www.proyectosmexico.gob.mx/ también contribuyen al fomento de infraestructura en el país.
Las Asociaciones Público Privadas son una herramienta clave para la provisión de servicios de infraestructura, permitiéndole al gobierno detonar la inversión privada en infraestructura esencial. Este modelo, bien realizado, proporciona una reducción de costos al Estado y al usuario final, y el apoyo que anunció el Gobierno mexicano es clave para que la inversión privada pueda participar en las licitaciones, sabiendo que existe el apoyo político y social para superar la actual brecha en infraestructura.
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