Avanza la privatización de los recursos hídricos de México
Los decretos presidenciales de Peña en torno al manejo de 295 cuencas hídricas –que las pasa del régimen de veda al de reserva– no necesariamente implican su conservación. En cambio, sí establecen un régimen de certidumbre jurídica y ventajas económicas que potencia los usos lucrativos del agua, en detrimento de las comunidades. Es claro que ya inició la privatización del vital líquido
El 5 de junio pasado, en el marco del
Día Mundial del Medio Ambiente, el presidente Enrique Peña Nieto firmó
10 decretos de “reserva de agua” que se publicaron el día 6 en el
Diario oficial de la federación [1]. La acción ejecutiva puede
analizarse desde tres dimensiones: la histórico-política (facultades
para la liberalización de recursos estratégicos); la técnica-jurídica
(armonización de regímenes extraordinarios de regulación) y los riesgos
político-sociales (conflictos normativos, ecológicos y distributivos).
En la primera dimensión, la
liberalización de recursos estratégicos o desregulación ha sido
prioritaria para las recientes administraciones. Algunos indicadores
clave para observar esta tendencia son la desincorporación de empresas
paraestatales en la década de 1980, las privatizaciones de 1990 y la
liberalización o desregulación de sectores económicos y de flujos e
insumos del gran capital. Específicamente la liberalización del sector
energético incluye la producción de energía eléctrica, la explotación de
los hidrocarburos, la minería y otras industrias extractivas.
Otro indicador importante son las
reformas estructurales que han modificado el carácter constitucional de
los antiguos monopolios estatales. Además, es cuantificable en cada
sexenio la mayor capacidad para modificar la Constitución que han ganado
los presidentes desde la década de 1980. En conjunto, esta tendencia
histórico-política muestra que la liberalización de los recursos
estratégicos ha seguido una ruta bien definida que todas las
administraciones han consolidado gradualmente.
Esta tendencia abona a una mayor
participación del sector privado, nacional y extranjero, en la
explotación de bienes públicos que permitan captar inversión intensiva
de capital en sectores estratégicos y ampliar la base tributaria de los
ingresos ordinarios por vía de los derechos, usos y aprovechamientos. La
privatización de 1990 fue un caso de ingresos extraordinarios captados
por el Estado, que tuvo un monto equivalente a una cuarta parte del
costo del rescate bancario de finales de esa misma década. Liberar para
perder.
En tal sentido, el bloque de reformas
que impulsó la administración de Peña Nieto –incluida la energética–,
las adecuaciones a la ley de aguas y otras legislaciones señalan esta
pauta histórica. El artículo 6 de la Ley de Aguas Nacionales [2] faculta
al presidente para determinar el uso de tales recursos. Aunado a las
facultades impulsadas en este gobierno y el anterior y a las
regulaciones extraordinarias en materia de energéticos, se tiene una
parte del sistema de regulaciones de aprovechamiento de recursos
estratégicos.
Por ende, el cambio de régimen sobre los
recursos hídricos que ahora pasan de la veda a la reserva transitan por
esta tendencia histórico-política de desregulación de los recursos
estratégicos, para facilitar la explotación y participación de los
actores privados (sean empresas, corporativos o asociaciones). La
liberalización está sustentada por las facultades específicas de los
presidentes en turno y las alianzas o escudos legislativos que han
logrado conjuntar al interior del Congreso (ejemplos de ello son el
Pacto por México, reformas estructurales, ley Televisa, rescates
bancario, carretero y azucarero).
Dimensión técnico-jurídica
En la segunda dimensión es importante
distinguir el carácter de la nueva regulación en términos
jurídico-regulatorios: los decretos del pasado 5 de junio se sustentaron
en una facultad legislativa que posee y conserva el presidente. La Ley
de Aguas permitía a Peña decretar el uso/no uso de los recursos
integrados en las cuencas hidrográficas (zonas, lagos y ríos).
La clave de este tema fue pasar de un régimen de veda, que prohíbe la libre concesión y explotación del recurso hídrico, hacia un régimen de reserva, que otorga certidumbre jurídica para la provisión de permisos y concesiones para la explotación.
La clave de este tema fue pasar de un régimen de veda, que prohíbe la libre concesión y explotación del recurso hídrico, hacia un régimen de reserva, que otorga certidumbre jurídica para la provisión de permisos y concesiones para la explotación.
Anteriormente, el régimen de veda
obligaba a los agentes económicos o colectivos que requirieran explotar
un recurso hídrico a llevar un engorroso trámite en las instancias
federales. Además, los derechos otorgados eran bastante limitados y
sujetos de controversias administrativas e incluso constitucionales. El
régimen de reserva, en cambio, permite y facilita una regulación que ya
quedó preestablecida en un conjunto de reformas y leyes secundarias para
la explotación de recursos estratégicos (las modificaciones a los
Artículos 25, 27, y 28 de la Constitución).
La Ley de Asociaciones Público Privadas,
las reformas a las leyes de Amparo, de Bienes Nacionales, Orgánica de
la Administración Pública Federal, hacendaria en materia de derechos
usos y aprovechamientos y la creación de organismos autónomos
reguladores forman un cuerpo legislativo que ha tratado de armonizar la
regulación para la explotación de los recursos en minería, energía
eléctrica, energías alternativas, hidrocarburos, extractivos y hoy agua.
El régimen de reserva precisamente
otorga certidumbre jurídica para el otorgamiento de permisos y
concesiones que estarán amparados bajo el sistema de regulaciones que
incluyen las legislaciones que ya se han mencionado. Por tanto, el
decreto establece que el 55 por ciento de los recursos hidrográficos de
295 cuencas son sujetos a cuatro tipos de usos: el personal o doméstico,
el público urbano –que introduce la explotación para la generación de
energía–, el ambiental y para reserva o conservación [3].
Esto significa que hay cuatro usos para
los recursos hídricos que salieron del régimen anterior de veda. Las
zonas, cuencas y ríos seleccionados son: Grijalva-Usumacinta (Chiapas,
Tabasco y Campeche); Papaloapan (Oaxaca, Puebla y Veracruz); Pánuco
(Estado de México, Querétaro, Guanajuato, San Luis Potosí, Veracruz,
Tamaulipas y Nuevo León); Costa Chica de Guerrero y Costa Grande
(Guerrero y Oaxaca); San Fernando Soto la Marina (Tamaulipas y Nuevo
León); Santiago (Aguascalientes, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit,
San Luis Potosí, y Zacatecas); Actopan-Antigua (Veracruz y Puebla);
Costa de Jalisco (Colima y Jalisco); y Ameca (Nayarit y Jalisco).
El juego de palabras en el decreto debe
de leerse con detalle. Por ejemplo, la protección es una de las opciones
abiertas: no está asociada de forma vinculante a un programa de
acciones para la recuperación de los recursos hídricos.
La conservación implica solamente
cumplir con ciertos estándares de resguardo de los cuerpos de agua para
el uso público –no necesariamente de la población demandante– que no
resuelve el tema de la contaminación de los recursos hídricos, ni de la
distribución ni del acceso universal al mismo. Según expertos, la vasta
mayoría de los ríos están contaminados.
Entonces, el eufemismo reserva ambiental
permite presentar como una acción ambiental lo que en realidad es otra
liberalización dentro del bloque histórico-político de desregulación de
recursos estratégicos.
Por otra parte, como ya se ha analizado,
las reformas estructurales, energéticas y el marco regulatorio que se
establece a partir de las adecuaciones a los artículos 25, 27, y 28
constitucionales, la Ley de Asociaciones Público Privadas –que anula el
control del poder legislativo sobre el endeudamiento contraído por los
gobiernos de los tres niveles y garantiza contrataciones ad hoc–, los
ajustes a la legislación hacendaria, la creación de organismos
reguladores, la modificación a la Ley de Amparo y la introducción de la
figura jurídica de “utilidad pública” armonizan legalmente –que no
constitucionalmente– los mecanismos para otorgar permisos y concesiones
para explotación de los recursos hídricos en manos de agentes privados.
Entre las ventajas está el
establecimiento de contrataciones gubernamentales por periodos de hasta
50 años prorrogables, la mayor libertad para disponer de forma exclusiva
de dichos recursos a través del esquema de derechos, usos y
aprovechamientos –inscritos en los permisos y concesiones–, mayor
protección desde el concepto de utilidad pública para evitar juicios de
comunidades o actores colectivos inconformes.
Más conflictos sociales
La ambigüedad y doble naturaleza de los
derechos de carácter público y privado abre una nueva vía de conflictos
políticos, ecológicos y distributivos por la pugna de acceso a los
recursos hídricos útiles (no contaminados). No obstante que en este
régimen regulatorio especial se persigue armonizar los aspectos técnicos
y jurídicos de cambio del régimen de veda hacia reserva para brindar
mayor certidumbre jurídica y ventajas económicas a la explotación de
estos recursos estratégicos, anulando la viabilidad del amparo, por
ejemplo.
Los nuevos ingresos ordinarios al Estado
se basan en una visión particular de desarrollo económico y social,
confiado a actores que no inspiran confianza.
Aquí entra la tercera dimensión del
riesgo: en materia de acceso y conservación ambiental hay experiencias
negativas documentadas alrededor del uso preferencial otorgado a partir
de este conjunto histórico de políticas y desregulaciones.
Por ejemplo, en el caso de la producción
de energía eléctrica, la minería y de industrias extractivas para la
explotación de hidrocarburos los beneficiarios son corporaciones
privadas nacionales e internacionales, a través de esquemas de
financiamiento en mercado de futuros –con alto nivel de especulación– o a
través de concesiones para megaproyectos. Avalados por los gobiernos,
éstos anulan o al menos complican el acceso a dichos recursos a los
actores sociales: las necesidades de las poblaciones, comunidades
indígenas y campesinas quedan en segundo plano.
Debemos recordar, además, los efectos
negativos de la industria de los hidrocarburos, que históricamente ha
generado grandes impactos ambientales, una serie de pasivos y huella
ecológica, efectos adversos en la utilización de los recursos ya sea por
contaminación, desabasto generado por el consumo o contaminación
industrial o por los usos exclusivos previstos en la regulación, para
los siguientes 50 años y presentado como reserva “pública”.
Los recientes casos de contaminación de
zonas agrícolas de cuerpos de agua o la utilización de millonarios
volúmenes de agua para la industria del fracking –para la obtención de
hidrocarburos no convencionales– ha generado conflictos porque los
actores sociales no pueden acceder a los recursos naturales debido a los
regímenes de exclusividad, a la contaminación o la reducción de las
vías de acceso y distribución.
En consecuencia, el uso industrial en
beneficio de la inversión intensiva de capital e ingresos
extraordinarios del sector público está contrapuesto al concepto de
acceso democrático al recurso hídrico considerado como un derecho
fundamental.
Pero ahora, con la figura de la utilidad
pública, las luchas de la sociedad civil –que antes impulsaron
controversias constitucionales, litigios estratégicos o amparos– verán
reducidas sus capacidades de agencia y de control público, de
transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y
fiscalización.
Por ello, el tránsito del régimen de
veda a reserva no necesariamente implica una conservación o recuperación
de los recursos hídricos. En cambio, sí establece con claridad un
régimen cuya certidumbre jurídica y ventajas económicas va a potenciar
los usos lucrativos de estos recursos en obvio detrimento de los
recursos que pudieran garantizar las comunidades vulnerables por
carencia de bienes esenciales o por vías públicas de acceso a dichos
bienes.
A ello se suma el bajo grado de
vigilancia y capacidad de regulación que el Estado tendría sobre estos
recursos: el cálculo de la afectación sólo considera un estimación del
caudal “horizontal” de los cuerpos pero no considera el origen
subterráneo y la precipitación pluvial “vertical”. También, que las
juntas comunitarias y las concesiones antes otorgadas quedaron al margen
de lo considerado en estos 10 decretos. Aunque el sistema regulatorio
sí facilita la concesión a los privados bajo esquemas que no requieren
su validación en los poderes legislativos. Es decir, la sociedad civil
pierde capacidad de control público sobre estos bienes al tiempo que los
agentes privados ganan certidumbre y ventajas financieras.
Finalmente, se ha insistido en que el
gobierno de Peña fue apoyado por la WWF (World Wild Life), corporación
suiza que mantiene asociaciones estratégicas con empresas a favor de la
privatización de recursos hídricos y altamente contaminantes, como Yves
Rocher y Johnson & Johnson. En México sus aliados son Telcel y Coca
Cola Company, gran beneficiara de recursos hídricos cedidos por el
gobierno de Vicente Fox.
Al respecto, desde 2016, Greenpeace
identificó 30 empresas contaminantes del agua con microesferas de
plástico [4]. Se calcula que en Europa, cada año, llegan al medio marino
8 mil 627 toneladas de plástico (equivalente al peso de la Torre
Eiffel) procedentes de las microesferas en los cosméticos fabricados por
las aliadas de WWF.
Las leyes liberalizan, no plantean abiertamente privatizar
La privatización del agua avanza. Sólo
hay que decir que las reformas, las leyes y los decretos jamás plantean
ni lo han hecho de jure la privatización. Ello porque el marco jurídico
no plantea privatizaciones sino desregulaciones, retiro de
prohibiciones, permiten la participación social o privada, la
desincorporación o grados de inversión-operación-participación privada.
Pero la consecuencia directa de las
reformas de ese tipo sí genera la privatización de facto de bienes y
servicios (energéticos, electricidad, productos agrícolas,
telecomunicaciones, banca comercial, carreteras). Conjuntamente, las
estrategias de liberalización también generan nuevas externalidades
negativas y fallas del Estado: por corrupción y captura de reguladores,
desabasto, ineficacia, ineficiencia, opacidad y déficit financiero por
el pago de intereses de las deudas contraídas por las dinámicas de
liberalización.
Es útil recordar que los defensores de
las reformas a Petróleos Mexicanos de 2008 y 2013, acaloradamente,
negaron los efectos adversos en términos de vigilancia y rendición de
cuentas, acceso a bienes y servicios, huella ambiental, externalidades
negativas, ineficiencia e ineficacia en los objetivos de desarrollo y
productividad de las políticas públicas. A pocos años de distancia, es
evidente que se equivocaron. Hubo incluso quienes defendieron el
fracking a pesar de la evidencia científica que documentó sus efectos
negativos, los pasivos ambientales, el detrimento de la salud de los
habitantes y los negativos impactos económicos en las economías
aledañas. Tal vez los defensores de dichas reformas y decretos
(aperturistas, liberalizadores, desreguladores o de nuevos modelos de
asociación pública privada) tengan guardados argumentos más éticos y
lógicos para negar los efectos adversos en una economía oligopólica con
autoridades corruptas. O bien, que logren desmentir los efectos
negativos en términos de acceso equitativo a los recursos y bienestar
social. Esa es la cuestión. Que no sólo destaque la quisquillosa y
cómoda defensa del estatuto jurídico de reformas semejantes, que al
final se pasan por el arco del triunfo.
Referencias:
[1] http://dof.gob.mx/index.php?year=2018&month=06&day=06
[2] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/16_240316.pdf.
[3] De acuerdo con la Ley de Aguas
Nacionales, una reserva se puede resguardar para la parte ambiental,
para el uso diario de la población; es decir, el uso doméstico, o bien
para generar energía en la parte del servicio público
[4] Exfoliantes, pastas de dientes y
detergentes contienen pequeñas bolas de plástico (entre 130 mil y 2.8
millones en un bote) que llegan al mar a través del desagüe, hay otras
empresas como Revlon y L’oreal.
Omar Elí Manríquez Santiago*
*Doctorante de estudios sociales en la
Universidad Autónoma Metropolitana; maestro en ciencias sociales por la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; licenciado en ciencia
política y administración urbana, por la Universidad Autónoma de la
Ciudad de México, institución en la que es académico
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