741 reformas a 136 artículos: una Constitución rebasada
Con 741 cambios mediante 243 decretos, la Carta Magna mexicana ya no es un proyecto coherente de país. La “cuarta transformación” se apresta a iniciar un proceso por otras decenas de modificaciones, pero los temas de fondo están ausentes. El reto, señalan constitucionalistas, es generar una serie de reformas que, sin convocar a un nuevo Constituyente, deriven en una nueva Carta Magna que devuelva la esencia de la justicia social
La ley suprema de la nación –la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos– ha sido reformada
en 741 ocasiones. Suman 243 decretos para modificar los 136 Artículos
que contiene. Rebasada y contradictoria, será sometida a otras decenas
de modificaciones en este mismo 2020, cuando cumple 103 años de haber
sido promulgada.
Y es que la mayoría de los cambios
fueron realizados durante el periodo neoliberal, con gobiernos
contrarios ideológicamente al proyecto de país que surgió de la
Revolución Mexicana y que dio origen a un texto constitucional con
énfasis en la justicia social.
Dos tercios del total de las reformas, o
el 66.66 por ciento, ocurrió precisamente entre 1982 y 2018. Se trata
de un total de 494 modificaciones que incluyó aspectos torales como el
de la educación, la tenencia de la tierra, los recursos del subsuelo,
las condiciones de trabajo, los derechos humanos, los derechos de los
pueblos indígenas, el Poder Judicial y el propio control de la
constitucionalidad, entre otros.
Durante el gobierno de Andrés Manuel
López Obrador, y a más de un año de haber asumido la titularidad del
Poder Ejecutivo, se han realizado 34 modificaciones mediante tres
decretos. La última de ellas, en materia de consulta popular y
revocación del mandato. En el discurso, el presidente de la República ha
dado por erradicado el periodo neoliberal, pero en la agenda política
no se encuentran aún propuestas de modificaciones a la Ley suprema que,
por ejemplo, protejan la posesión de la tierra de las comunidades
indígenas.
De acuerdo con datos del Servicio de
Información para la Estadística Parlamentaria de la Cámara de Diputados,
la mayoría de las 494 reformas neoliberales ocurrieron en el periodo de
Enrique Peña Nieto (2012-2018). Fue el sexenio del “Pacto por México”
entre los entonces partidos dominantes del sistema político mexicano:
Revolucionario Institucional (PRI), Acción Nacional (PAN) y de la
Revolución Democrática (PRD). Concretó el mayor número de reformas en
toda la historia de la Constitución. Se modificaron 155 artículos.
Por su parte, el gobierno de Felipe
Calderón Hinojosa (2006-2012) logró apuntarse 110 reformas; el de
Ernesto Zedillo (1994-2000), 77; el de Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994), 55, y el de Vicente Fox Quesada (2000-2006), 31.
Previo al periodo neoliberal, del
gobierno de Álvaro Obregón (1920-1924) al de José López Portillo
(1976-1982) se concretaron 213 cambios constitucionales.
El constitucionalista Mario Enríquez
Carbajal considera que el texto constitucional se fue modificando “en
función de ciertos intereses que rompieron con las aspiraciones
sociales; como el principio de no reelección, que se eliminó a partir de
la reforma constitucional de 2014”.
Con todo, señalan especialistas en
derecho constitucional, es el texto vigente y debe seguirse reformando
hasta que la esencia de la ley suprema de los mexicanos vuelva a ser un
proyecto de país coherente; necesariamente distinto al del 5 de febrero
de 1917, cuando se promulgó, pero heredera del espíritu de justicia
social.
“La Constitución está vigente hasta que
haya un nuevo Constituyente originario que cree un nuevo texto, que se
den las causas, los sucesos, los motivos; puede ser un movimiento
revolucionario u otro acontecimiento que dé como consecuencia la emisión
de un nuevo texto constitucional”, explica Enríquez Carvajal, doctor en
derecho constitucional electoral.
Pero la opción formal, crear una nueva
Constitución mediante la convocatoria a un nuevo Congreso Constituyente,
hoy es imposible en la práctica, señalan expertos consultados por Contralínea.
“En la realidad los partidos políticos
ni siquiera se ponen de acuerdo en cosas menores que son relativamente
sencillas, como el nombramiento de ciertos funcionarios, el nombramiento
de jueces y magistrados. Habría que pensar en las dificultades reales
de algo tan complejo como redactar una nueva Constitución”, advierte el
doctor en derecho constitucional y doctor en ciencia política Miguel
Covián Andrade.
Explica que la llegada de un nuevo
gobierno que se asume transformador debería propiciar una serie de
modificaciones que, sin necesidad de convocar a un nuevo Constituyente
para redactar toda una Carta Magna, sí implique un nuevo texto
constitucional.
Y es que la Independencia tuvo sus
Sentimientos de la Nación; la Reforma, su Constitución de 1857, y la
Revolución, su Constitución de 1917. Una pretendida “cuarta
transformación” tendría que dejar su impronta en la llamada ley de
leyes.
Las reformas que hacen falta
Abogado constitucionalista y politólogo,
Miguel Covián Andrade considera necesario emprender una serie de
reformas a la Constitución en dos sentidos. La primera es de orden
técnico. La segunda es de contenido.
“Sí son necesarios muchos cambios de
distinta naturaleza y desde hace mucho tiempo. Se necesita una
reordenación temática de la Constitución. Se necesita darle una revisión
formal técnica para reacomodar los capítulos, las distintas partes y
temas que regula de manera mucho más sistemática y ordenada”, señala
para referirse a los cambios de orden técnico.
Autor de Teoría constitucional; La teoría del rombo. Ingeniería constitucional del sistema político democrático; La Constitución Mexicana del siglo XXI (proyecto de constitución) y Fundamentos teóricos del control de la constitucionalidad, entre una veintena de libros, expone dos tipos de problemas técnicos de la Carta Magna.
El capítulo inicial de la Constitución,
que ahora se llama “Derechos Humanos”, se establecen los derechos
fundamentales de los gobernados; pero los derechos laborales aparecen
hasta el Artículo 123. Es decir, casi 100 artículos después.
Además, “hay Artículos sumamente
extensos, como el 41 que habla de los partidos políticos, del INE
[Instituto Nacional Electoral], de las elecciones […] de la forma de
gobierno, de las entidades federativas. Poco a poco se le han hecho
muchas adiciones a ese artículo. Ahora es uno de los artículos más
extensos de la Constitución y contiene aspectos que son verdaderamente
excesivos para un texto constitucional”.
Ese mismo Artículo 41 establece cómo
debe realizarse la distribución de tiempos, en los periodos de
precampaña y campaña política, en los medios de comunicación. Incluso
regula cómo se distribuyen esos tiempos en minutos y en segundos entre
los partidos políticos y los candidatos.
A decir de Covián Andrade, catedrático
de derecho constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM) desde hace 38 años, la Constitución
contiene “aspectos normativos que corresponden más bien a los
reglamentos y no a un texto constitucional”.
Por ello, observa que “un primer aspecto
de la Constitución, a 103 años, es que tiene un desorden temático, un
desorden normativo y una sobrecarga normativa, porque tiene una gran
cantidad de aspectos regulados en el texto que no corresponden a un
texto constitucional sino que deberían estar en leyes, reglamentos, es
decir, en cuerpos normativos menores”.
Con respecto de los cambios “de fondo” o
de contenido a la Constitución, señala que el presente gobierno ya ha
realizado algunos “importantes”, como la creación de la Guardia
Nacional, el de un nuevo sistema educativo regulado en el propio texto
constitucional y la incorporación de la revocación de mandato.
Sin embargo, considera “fundamental” que
en este gobierno se realicen reformas para corregir malas regulaciones o
abiertas omisiones. Uno de los temas es el del referéndum. Con la
reforma impulsada en el Congreso de la Unión por el partido del
presidente –el Movimiento Regeneración Nacional (Morena)– el año pasado,
se cuenta ya con figuras de la democracia participativa o indirecta,
como la iniciativa popular, las consultas populares y la revocación del
mandato.
No se explica la ausencia de la figura
del referéndum en estas reformas, con lo que se dejó pasar un momento
oportuno. “El referéndum –explica Covián Andrade– es un mecanismo para
que los ciudadanos legitimen con su voto determinadas decisiones que
tomen los poderes públicos, particularmente el Legislativo: por ejemplo,
leyes que emite el Congreso de la Unión que por su naturaleza que
además de ser aprobadas jurídicamente tengan que se legitimadas mediante
el voto popular por la mayoría de los ciudadanos”.
El constitucionalista explica que
incluso esta figura debería instaurarse para las reformas que se
realizan a la Constitución. No solamente ese tipo de referéndum que se
llama legislativo, sino también el referéndum para los casos de reformas
a la Constitución.
“Hay materias que son esenciales en
nuestra Constitución, como pueden ser los derechos fundamentales, la
forma de gobierno, el control de la constitucionalidad, el control de la
legitimidad en el uso de poder y varios más que perfectamente podrían
ser materia de un referéndum constitucional.”
Explica que cuando se trata de reformas
en temas fundamentales de la Constitución no sólo debería aprobarse con
lo que ya dispone el Artículo 135: contar con el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión y la
posterior aprobación de las legislaturas de los Congresos estatales.
También, adicionalmente, que ese proyecto de reforma fuera sometido a
referéndum: a la voluntad de los ciudadanos para que legitimaran el
cambio.
Señala el constitucionalista y
politólogo que este mecanismo de reformas a la Constitución, que pasa
por el referéndum, ya está presente en la “inmensa mayoría de las
Constituciones europeas y en muchas sudamericanas”.
Otro tema de fondo expuesto por Covián
Andrade tiene que ver con la modificación al procedimiento mediante el
cual se aprueban los tratados internacionales. Hoy se les ha querido dar
el mismo rango que la propia Constitución y superior a las leyes. Pero
las leyes son aprobadas mediante un mecanismo más estricto que los
tratados, así como las reformas al texto constitucional.
Y es que los tratados internacionales
sólo son firmados por el presidente y aprobados por el Senado. Explica
el constitucionalista: “Ese es un gran problema, porque un tratado
internacional ni es ley, porque no pasa por ambas cámaras, ni tampoco
tiene nivel constitucional”.
Es decir, un tratado se aprueba mediante
un procedimiento más sencillo que el que debe seguirse para crear una
ley. “Y si tú quieres aplicar un tratado por encima de una ley, estás
violentado la Constitución, porque la Constitución señala claramente que
las leyes están vigentes hasta que no se modifiquen mediante el propio
procedimiento legislativo. Entonces tú no puedes aplicar un tratado
internacional por encima de una ley por la sencilla razón de que no es
ley, no pasa por ambas cámaras, mucho menos es parte de la Constitución,
porque no pasa por el procedimiento de reforma constitucional para ser
aprobado e incorporado a nuestro sistema jurídico”.
Por ello, Covián Andrade, investigador
adscrito al Sistema Nacional de Investigadores, apunta que un cambio
constitucional profundo que debería impulsar el gobierno actual es que
los tratados internacionales tengan que ser aprobados por ambas Cámaras.
Y cuando un tratado comprometiera el cambio de una ley, primero se
modifique dicha ley mediante el procedimiento respectivo.
Otro de los cambios constitucionales,
que el especialista señala para un gobierno que se pretende de
transformación y de cambio, es el del control de la constitucionalidad.
En 2020 se están cumpliendo también 25 años de la reforma constitucional
impulsada por Ernesto Zedillo que cambió la estructura de la Suprema
Corte de la Justicia de la Nación, creó nuevos órganos como el Consejo
de la Judicatura, modificó el número de ministros –de 21 pasó a 11– e
incorporó nuevos recursos y medios de control de la constitucionalidad.
El especialista se refiere a las figuras
de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias
constitucionales, que considera necesarias pero que aún son
insuficientes.
Para Miguel Covián –con los grados
académicos de cinco licenciaturas, tres maestrías y dos doctorados–,
entre los mecanismos de protección de la Constitución que faltan cuenta
el de “cuestión de constitucionalidad”, por el que la Suprema Corte, en
este caso como Tribunal Constitucional, verifique en un juicio, en un
tribunal de legalidad, si una ley es contraria a la Constitución.
“Ahí mismo pueden pedirle a la Suprema
Corte que verifique si es así. La Suprema Corte emite una opinión
vinculante y de eso depende que esa ley se pueda aplicar o que ya nunca
se pueda aplicar ni en ese juicio ni en ningún otro. Eso facilitaría
mucho el trabajo de los tribunales comunes, de los tribunales
ordinarios.”
Señala que una reforma necesaria es al
Poder Judicial. Pero no solamente en los aspectos de carácter
administrativo como hoy se está proponiendo: “que se eviten malos
manejos, que no haya redes de nepotismo en el Poder Judicial”. Reconoce
que son asuntos importantes pero, a su parecer, ese Poder requiere de
una reforma de carácter estructural.
Para Covián Andrade los cambios
constitucionales propuestos deberán venir acompañados con cambios
profundos en materia económica y social para que sí se pueda señalar que
México se encuentra en un nuevo periodo histórico o transformación
equiparable a las de la Independencia, la Reforma y la Revolución.
Las incoherencias
El constitucionalista Mario Martínez
Carbajal, profesor investigador adscrito a la Facultad de Estudios
Superioes Acatlán de la UNAM, advierte que hay disposicones políticas
fundamentales en la Constitución que no se pueden modificar: como la
obsevancia de los derechos humanos, la división de poderes, la forma de
gobierno.
Por ello considera que no todos los
asuntos pueden someterse consulta popular, como podría interpretarse en
las modificaciones recientemente aprobadas. “Si mediante la consulta
popular se va a modificar lo que se le antoje al Ejecutivo, obviamente
estaría trastocando el orden constitucional. Por eso el artículo 35 de
la consulta popular dice que si se va a someter un tema a consulta,
tiene que ser verificado primero por la Corte, para verificar su
Constitucionalidad.
“No puede, por ejemplo, proponerse que
ya no haya derechos humanos. Eso no se mueve, porque esas son decisiones
políticas fundamentales. Está en la escencia del propio texto
contitucional; otro caso es el de la division de poderes, por ejemplo.”
Martínez Carbajal, por su parte, señala
que en a Constitución tienen que reunirse las aspiraciones de la
sociedad y del país. Critica que muchas de las reformas realizadas
durante los sexenios pasados hayan sido encaminadas a violentar los
derechos sociales que se consagraban en el texto original.
“Tenemos el ejemplo de las reformas
laborales y de la propia reforma electoral, que modificó y que violó
algunos prinicipios. Es decir se han presentado algunos visos de
inconstitucionalidad, violaciones a derechos por reformas realizadas.”
Otra incoherencia que observa Martínez
Carbajal en el propio texto constitucional es el de los gobiernos de
coalición. “El texto constitucional, por un lado, nos marca una forma de
gobierno. Y por el otro, en el artículo 89 fracción XVII nos marca una
facultad del Ejecutivo para un gobierno de coalición. Parecería que
estamos en un parlamentarismo y no en un presidencialismo.
“Es decir, sí han estado realizándose
diversas modificaciones al texto constitucional que han estado desviando
el modelo de país que originalmente se había establecido. No se ajustan
ciertas disposiciones frente a otras.”
Zósimo CamachoFuente
Comentarios