La retórica sobre el agua subterránea en México
La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos comanda actualizar la Ley de Aguas Nacionales (LAN), sin embargo, a la fecha aún no se ha hecho, en parte por la comodidad para gobernar con autoritarismo y sostener leyes obsoletas que pueden manipularse y por el sistema de legislación simbólica donde no se respeta ni el espíritu ni la letra de la legislación y, finalmente, porque cuando el gobierno federal intentó –en 2015– introducir una ley de autogobierno con elementos privatizadores (Ley Korenfeld), la sociedad reaccionó con energía inhibiendo el intento. El gobierno mexicano se resiste a descomponer el statu quo y busca recomponer alianzas e intereses, lo que es válido en el tema del agua.
El presidente de la República –Andrés
Manuel López Obrador– cuenta con toda la autoridad para manejar el agua
en el país y se escuda en el equipo del PRIAN arraigado en la
actual Comisión Nacional del Agua (Conagua), que ha instituido prácticas
y políticas de gestión deficientes y cuestionables. Su autoridad viene
del artículo 6 inciso I de la LAN, que establece como competencia del
Poder Ejecutivo federal “reglamentar por cuenca hidrológica y acuífero
el control de la extracción así como la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales del subsuelo, inclusive las que
hayan sido libremente alumbradas, y las superficiales, en los términos
del Título Quinto de la presente Ley; y expedir los decretos para el
establecimiento, modificación o supresión de zonas reglamentadas que
requieren un manejo específico para garantizar la sustentabilidad
hidrológica o cuando se comprometa la sustentabilidad de los ecosistemas
vitales en áreas determinadas en acuíferos, cuencas hidrológicas, o
regiones hidrológicas”.
En el sistema del PRIAN, rara
vez los diputados aprobaron una ley que afectara la posición preeminente
del presidente en materia de agua, de ahí la amplitud de atribuciones
que la LAN le otorga al mandatario. Otra hipótesis es que los diputados,
sin importar su filiación política, no han terminado de entender el
funcionamiento inherente del ejercicio del poder que le confiere la
Constitución al presidente en turno sobre el control y manejo de los mal
llamados recursos naturales (artículo 27), como el agua.
Los decretos son un instrumento legal
para formular cursos de acción política, en parte porque permiten
preservar el paradigma dominante sobre el manejo clientelar y
autoritario del agua y, en particular, del agua subterránea. Según el
gobierno, más del 75 por ciento de las necesidades de agua del país se
abastecen con agua que proviene del subsuelo la cual irriga 2 millones
de hectáreas, satisface la sed de 60 millones de mexicanos y sostiene a
algunos de los polos industriales importantes del país. Empero, ésta es
un agua que carece de prestigio social, porque al no ser visible no se
valora. ¿Cuántos mexicanos están conscientes sobre la fuente proveniente
de agua que les abastece en sus domicilios particulares?, o ¿cuántos
saben el origen o la fuente de abastecimiento del agua procesada que
produce la industria embotelladora?
En lugar de introducir un manejo
transparente y normalizado con reglas parejas sobre el agua subterránea,
los presidentes prefirieron manejarlo por decreto. Desde Miguel Alemán y
hasta Enrique Peña, los gobiernos publicaron 117 decretos con efecto
sobre 651 “polígonos irregulares” sobre el territorio (en alusión a un
“acuífero”), y solamente Peña Nieto emitió dos decretos que afectaron a
332 acuíferos (unidades de gestión administrativa), o sea el 51 por
ciento de todas las unidades de gestión del agua subterránea en el país.
Su decreto de 2013 prohibió el aprovechamiento del agua subterránea en
los acuíferos del país, pero en 2018, a punto de dejar el poder,
revirtió el decreto de 2013 y abrió la puerta para la concesión
arbitraria y autoritaria del agua.
Sobre este manejo autoritario del poder
se agrega otro problema severo que consiste en la definición de las
categorías y definiciones en las que se basan los decretos:
Acuífero: este concepto usado en la LAN
incorpora la definición genérica internacional de una unidad geológica o
parte de una unidad geológica que puede proporcionar agua en la calidad
y cantidad necesaria, pero resalta el hecho que le han agregado
incertidumbre para establecer sus límites reales, considerando sólo
aquellos elementos llamados convencionales o administrativos, o sea, un
aspecto que implica que el establecimiento de los límites se convierte
en un acto de conveniencia política para quien se encarga de
establecerlos: el presidente de la república. Estas unidades se
constituyen en un concepto político (en la Conagua les denominan con el
eufemismo “administrativo”) mientras están lejos de constituirse como un
concepto científico. Curiosamente, esto último es contrario a la
definición publicada en el diario oficial de la federación del 1 de
diciembre de 1992, misma fecha en que se promulgó la LAN por la Conagua.
Polígono irregular: no está definido en
la LAN, pero antes de la reforma de 1992, Alley la entiende como el área
de interés para una red de muestreo de calidad de agua subterránea, que
generalmente no es rectangular y podría consistir en uno o más
polígonos irregulares. Este concepto es la base de las actuales unidades
acuíferas de manejo “administrativo” del agua en México.
Un análisis detallado de los decretos
presidenciales (de 1946 a 1992) de agua subterránea, muestra que carecen
de una expresión cartográfica del polígono irregular mostrando
solamente vértices geo-referenciados. Esta deficiencia se apoya en y
apoya la arbitrariedad de manipular decretos según la conveniencia
política. Aunado a esto se considera en forma desmedida y engañosa que
el agua subterránea que está dentro de los polígonos se encuentra
estática, sin movimiento entre dichos polígonos; y adicionalmente, se
soslaya su profundidad de recorrido y la comunicación del agua en varias
direcciones.
La retórica
De 1946 a 1972, los gobiernos
justificaron los decretos con un criterio de utilidad pública y apoyaron
la expropiación de las obras de alumbramiento artificial, por ejemplo,
para electrificar.
Desde 1972, los gobiernos cambiaron la
narrativa posesionándose de una ávida respuesta a los compromisos
internacionales de protección ambiental adquiridos en el escenario
internacional (Cumbre de la Tierra de Estocolmo, 1972) y se basaron en
cuatro nuevas categorías establecidas en la ley para el manejo de los
decretos presidenciales sobre el agua subterránea:
Zona reglamentada: aquellas áreas
específicas de los acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones
hidrológicas, que por sus características de deterioro, desequilibrio
hidrológico, riesgos o daños a cuerpos de agua o al medio ambiente,
fragilidad de los ecosistemas vitales, sobreexplotación, así como para
su reordenamiento y restauración, requieren un manejo hídrico específico
para garantizar la sustentabilidad hidrológica.
Zona de reserva: aquellas áreas
específicas de los acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones
hidrológicas, en las cuales se establecen limitaciones en la
explotación, uso o aprovechamiento de una porción o la totalidad de las
aguas disponibles, con la finalidad de prestar un servicio público,
implantar un programa de restauración, conservación o preservación o
cuando el Estado resuelva explotar dichas aguas por causa de utilidad
pública.
Zona de veda: aquellas áreas específicas
de las regiones hidrológicas, cuencas hidrológicas o acuíferos, en las
cuales no se autorizan aprovechamientos de agua adicionales a los
establecidos legalmente y éstos se controlan mediante reglamentos
específicos, en virtud del deterioro del agua en cantidad o calidad, por
la afectación a la sustentabilidad hidrológica, o por el daño a cuerpos
de agua superficiales o subterráneos.
Estas categorías plantean políticas
públicas con contenido técnico riguroso, y son el mecanismo
científico-legal que ha servido para construir las desigualdades que
caracterizan la dotación de agua entre lo usuarios. Esto, hace urgente e
inaplazable clarificar muchos de los conceptos propuestos para su
ordenamiento y gestión actual, tales como “desequilibrio”,
“sustentabilidad hidrológica”, “sobreexplotación”, así como
“reordenamiento”. Es de indicar que en ningún documento legal existen
sus definiciones.
Por si fuera grave la inexistencia de
definiciones precisas, agrega debilidad el concepto de “libre
alumbramiento” de agua subterránea previsto en el párrafo quinto del
artículo 27 constitucional (mejor conocido como “Folio 8” en la
Conagua). El concepto libre alumbramiento significa que cualquier
persona puede alumbrar por medio de obras artificiales (perforación de
pozos) el agua subterránea para su aprovechamiento, pero cuando los
presidentes emiten decretos para su ordenamiento, el libre alumbramiento
cesa y se controla por la autoridad, pero se respetan las anteriores
obras. La debilidad del concepto ha permitido que haya sido utilizado
con éxito por aquellos que demandan a la Conagua cuando esta intenta
establecer otro tipo de ordenamientos.
Los gobiernos mexicanos se encontraron
con la postura de la ONU que declaró que el agua es un derecho humano,
adoptaron en la constitución el precepto del derecho humano al agua pero
se resisten a modificar la política del agua evitando ajustarla a esa
declaración, así los decretos ayudan a afectar a ciertas comunidades y a
los pueblos originales, un caso relevante es el acueducto Independencia
en Sonora que despojó a los Yaquis para alimentar una zona industrial
en Hermosillo, donde existe un acuífero declarado como “sobreexplotado”,
esto es, o desconocen cómo funciona el sistema de agua subterránea o no
les interesa la contradicción debido a los intereses beneficiados.
La constante en esta política es que se
basa en criterios de crecimiento económico diferencial, usualmente se
dirige para el beneficio de ciertos grupos soslayando la sustentabilidad
ambiental y los intereses y derechos de las mayorías, en el fondo, la
política de gobernar el agua subterránea a través de los decretos
presidenciales sugiere que es para atender las necesidades económicas de
los presidentes de la república en turno, creando de esa manera nuevas
condiciones políticas para el manejo del agua en cada sexenio.
Durante ese largo plazo pasamos de la
expropiación por interés público a la desregulación y privatización
simulada del agua. Pero siempre hubo como constante las inferencias
sobre el aparente contenido o volumen disponible de agua en los
acuíferos administrativos como “regla de oro” de la estimación de su
calculada disponibilidad y de ahí su conexión con la determinación de
vedas o declaraciones de sobreexplotación, situación que afecta
directamente la política de derechos de agua, como las renovaciones y
adquisiciones de títulos de concesión en cada acuífero administrativo;
declaraciones que después se ignoran frente a las presiones del
crecimiento económico, como por ejemplo crear zonas industriales de gran
calado en ciudades fronterizas en zonas desérticas (Tijuana, Mexicali,
Juárez) que dependen de su viabilidad del agua subterránea.
Frente a la cuestión del cálculo de la
disponibilidad del agua, el gobierno emitió una Norma Oficial Mexicana
de la Comisión Nacional del Agua (NOM-O11-CONAGUA) que generó una
definición imprecisa de la así llamada disponibilidad anual promedio de
agua en también así llamado acuífero administrativo. La norma posterga
el estudio científico del acuífero hidrogeológico que considera los
flujos del agua subterránea de diferente jerarquía. Este tipo de
política alimenta el mito que cree ocultar intereses económicos
(acaparamiento de agua y construcción de obras) y personales
(perforación, manejo de distribución de agua) detrás de posturas
pseudocientíficas que no se sostienen ante el menor rigor científico.
¿Cuál es la retórica de López Obrador?
Parece haber una línea de continuidad
con la retorica del pasado. El presidente continúa con lo establecido en
el artículo 4 de la LAN: “la autoridad y administración en materia de
aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al
Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de ‘la
Comisión’”. La gran innovación, si acaso, son dos elementos:
considerar como población a privilegiar con atención especial a los
pueblos indígenas, comunidades afromexicanas, así como a las personas y
localidades en situación de alta y muy alta marginación y la insistencia
de cumplir con la consideración del agua como derecho humano; sin
embargo, la presencia de la principal fuente de agua, la subterránea,
parece seguir ocultándose y “guardándose” para los mismos o “unos
cuantos”, lo cual se sigue promoviendo a través del cabildeo y el
convencimiento público de que el agua subterránea es “escasa” y, la poca
que existe está sobreexplotada o contaminada.
La reticencia a establecer un marco
político y legal democrático para el manejo del agua subterránea y el
escudo detrás de los decretos presidenciales del agua subterránea,
demuestra de forma fehaciente el intento por “invisibilizar” el manejo
presidencialista, y su enfoque clientelar del agua que facilita la
negociación con los grandes usuarios que consolida una política
autoritaria
Una nueva visión del agua subterránea fundamentada en la ciencia moderna
El reconocer la presencia de los
sistemas de flujo del agua subterránea existentes en el territorio
nacional ha causado contrariedad desde tiempos ligados a la segunda
mitad de los años 1960s, cuando se instaló la Dirección de Geohidrología
y Zonas Áridas en la entonces Secretaría de Recursos Hidráulicos, donde
se impulsó el balance de agua como la metodología científica más
avanzada para conocer lo que se llamó el “agua disponible”, lo cual fue
un artimaña ya que desde 1963, Tóth había propuesto el concepto y
metodología de medición de los sistemas de flujo del agua subterránea.
Así, la definición dominante e intento
de conocer el volumen disponible de agua subterránea, entró en México
por una puerta falsa, ya que además de las limitaciones de información
en tiempo y en espacio, dicho balance evitó conocer procesos y el
funcionamiento sistémico del agua subterránea, su interdependiencia con
los ecosistemas y el agua superficial. Peor aún, se ha desmantelado la
infraestructura de medición instalada en las décadas de 1970 y 1980. En
la actualidad se conocen parcialmente variables involucradas como
extracción, evapotranspiración, escorrentía, y de otras se desconoce su
representatividad (piezometría, referente geológico). En sentido
estricto, el balance, que es la categoría dominante para la medición, es
un acto de fe, ya que no existe manera alguna de definir la validez de
las variables usadas y por si esto fuera poco, la calidad del agua no
entra en la ecuación que se aplica, irresponsablemente, en el acuífero
administrativo.
Los sistemas de flujo Tóthianos son una
herramienta sólida que representa mayor avance en el conocimiento del
funcionamiento del agua subterránea, va mucho más allá que intentar
conocer un balance sin datos sólidos que lo avalen y en un medio
establecido por conveniencia no obstante sus implicaciones negativas.
Los sistemas de flujo proporcionan mayor confianza debido a la
interdependencia de todos los elementos y conceptos usados, como son lo
que proporciona diversos controles dados por la calidad del agua, su
edad, el tipo de suelo y vegetación original, el referente geológico, la
presencia/ausencia de agua en la superficie.
Conclusión
Corregir la definición de la condición
del agua no es un mero detalle técnico como se trata de ubicar al agua
subterránea en distintos foros de discusión pública sobre el agua en
México, destacan aquellos que se han llevado a cabo recientemente en el H
Congreso de la Unión, y donde ha sido evidente una conexión estrecha
entre la ciencia y el poder en la gestión del agua.
La investigación científica propone
actualizar en México el conocimiento del agua subterránea a través de
usar la metodología de investigación de los sistemas de flujo, ya que lo
importante es entender el agua y no la estructura geológica (la roca per se)
y analizar a los sistemas de flujo en el terreno mismo, y no basar
decisiones políticas en estimaciones modeladas de “agua subterránea” que
no representan ni su funcionamiento real ni deben ser fundamentales
para tomar decisiones que permitan la sustentabilidad económica, social y
ambiental. Conocer con la mayor exactitud posible la descarga, recarga,
edad, química del agua y sus manifestaciones es fundamental y debe
ponerse por encima de consideraciones políticas que buscan beneficiar a
ciertos usuarios sobre otros y a ciertos profesionistas y negocios.
Para tener políticas sanas y correctas
de administración del agua se requiere democratizar la formulación de
cursos de acción política y administración del agua que incluya a la
subterránea, y que deben incluir: transparencia, rendición de cuentas,
participación, descentralización, y recordar y aplicar la olvidada
capacitación profesional y técnica en el tema de los sistemas de flujo
de agua subterránea.
Una política sobre agua debe eliminar la
desigualdad, ser justa con las comunidades y pueblos originales y
mantener como prioridad ineludible cumplir con el precepto de que el
acceso al agua es un derecho humano.
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