LA EXCLUSIVIDAD DE LA NACIÓN EN MATERIA DE PETRÓLEO
La exclusividad nacional en materia de petróleo
José Antonio Almazán González
Simulando estar en contra de la privatización de Pemex, el gobierno
de Calderón consensa en el Congreso de la Unión una iniciativa de
reforma a leyes secundarias para abrir la explotación del petróleo a
la inversión del capital privado. Lo interesante del asunto es reflexionar
si el marco constitucional vigente permite que leyes secundarias
vulneren la primacía del concepto de exclusividad de la nación en
materia petrolera y eléctrica que establece el párrafo sexto del artículo
27 de la Constitución. Por lo mismo, aunque a los neoliberales les
desagrade, es inevitable volver los ojos a la génesis del artículo 27
constitucional en materia del petróleo para reconocer que la Constitución
puede ser reformada, siempre y cuando no se trastoquen sus
principios básicos. Por ende, cualquier reforma en leyes secundarias
que atente contra la parte dogmática de la Constitución –como la que
pretende Calderón–, es de origen inconstitucional.
El tema de la exclusividad nacional en materia energética constituye
un aspecto fundamental en la larga lucha del pueblo de México
para defender y desarrollar su soberanía en el marco del Proyecto de
Nación establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos el 5 de febrero de 1917. Sin embargo, paradójicamente, el
concepto de exclusividad nacional no fue establecido en el texto
original del artículo 27 constitucional, aun cuando implícitamente
está contenido en las ideas originales y la discusión que en torno a
los conceptos constitucionales de propiedad originaria de la nación
sobre las tierras y aguas de su territorio nacional; el dominio directo
de todos sus recursos naturales y el carácter inalienable e imprescriptible
de este dominio de la nación desarrolló el Congreso Constituyente
de 1917.
Las razones de la inclusión de estos conceptos constitucionales
se pueden leer en el Diario de los Debates de la época que básicamente
tienen que ver con la apropiación por parte de la nación de los
derechos que tenía la Corona española. Ese derecho monárquico
natural y divino confería al rey derechos absolutos sobre las tierras
y aguas del territorio de sus colonias, que por decisión propia podía
conceder a particulares para su uso y explotación. Así, desde la guerra
de Independencia, pasando por la Reforma, hasta llegar a la Revolución
mexicana, la lucha emancipadora por un México soberano e independiente
se centra fundamentalmente en asignarle al pueblo y a la nación
los derechos que sobre el territorio tenía la Corona española.
Por su importancia actual, cito textualmente parte de la exposición
de motivos que acompañó a la propuesta de iniciativa del artículo 27
presentada en el Congreso Constituyente en la sesión del 25 de enero
de 1917, que se encuentra en el magnífico libro de Pastor Rouaix
Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917:
Creemos haber conseguido lo que nos hemos propuesto. La proposición
concreta a que acabamos de referirnos, anuda nuestra legislación futura
con la colonial en el punto en que esta última fue interrumpida, para
implantar otra, no precisamente mala, sino incompleta. Al decir que la
proposición que hacemos anuda nuestra legislación futura con la colonial,
no pretendemos hacer un regresión, sino al contrario. Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la nación. En tal concepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas de su territorio, y sólo reconoce aspectos legales de los yacimientos transfronterizos de petróleo y gas u otorga a los particulares, el dominio directo, en las mismas condiciones en que se tuvo, por los mismos particulares durante la época colonial, y en las mismas condiciones en que la República después lo ha reconocido u otorgado. El derecho de propiedad así concebido, es considerablemente adelantado, y permite a la nación retener bajo su dominio, todo cuanto sea necesario para el desarrollo social, como las minas, el petróleo, etc., no concediendo sobre esos bienes a los particulares, más que los aprovechamientos que autoricen las leyes respectivas.
No alcanzaba todavía el petróleo el papel fundamental que en la
economía de México tenían otros sectores como el de la minería. Por
tal razón el dominio directo de la nación sobre sus recursos naturales
recogió básicamente la experiencia que en materia de minería habían
alcanzado las concesiones otorgadas, recuperándolas al dominio
directo de la nación bajo la forma de impuestos.
La expropiación y nacionalización del petróleo
Habrían de pasar 21 años y junto con ellos el desarrollo de la industria
petrolera en manos del capital privado internacional y los sucesivos
conflictos de todo tipo derivados de su arrogancia y despotismo, de
la explotación irracional de este recurso ya estratégico para esos años
y del carácter injerencista en los asuntos internos de México, para
que en el marco de las ideas originales del artículo 27 constitucional,
el presidente Lázaro Cárdenas del Río decretara la expropiación de
las empresas privadas petroleras el 18 de marzo de 1938, y un año y
nueve meses después elevara a rango constitucional la nacionalización
del petróleo, eliminando el régimen de concesiones.
Como se sabe, nueve meses después de la expropiación petrolera,
el 22 de diciembre de 1938, el presidente de la república, general Lázaro
Cárdenas, envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma
al artículo 27, con el propósito de elevar a rango constitucional la
exclusividad de la nación en materia petrolera, eliminando el régimen
de concesiones. Lo que poco se conoce, son los Considerandos que
fundamentaron dicha reforma constitucional, omitidos en el Diario
de los Debates en razón de las condiciones político militares de la
época, que por su importancia actual reproducimos íntegramente:
En ejercicio de la facultad que concede al Ejecutivo Federal la fracción I
del Artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de ustedes someto a la consideración de esa H.
Cámara la presente iniciativa de Ley Constitucional que tiende a adicionar
el párrafo sexto del Artículo 27 de la Carta Fundamental del país,
para establecer que tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones; sino que
la explotación de esos productos se llevará a cabo por la Nación en la
forma que lo determine el estatuto reglamentario que con posterioridad
se dicte.
El proyecto es una consecuencia lógica tanto del desarrollo que la
interpretación del Artículo 27 Constitucional ha tenido desde la época
de su expedición, cuanto de las disposiciones dictadas a partir del 18 de
marzo de este año, en que se llevó a cabo la expropiación de los bienes
de las compañías que tenían bajo su control la mayor parte de la producción
petrolera en la República.
En efecto, no obstante que en la iniciativa de 25 de enero de 1917
presentada al Congreso Constituyente y que dio la base para el texto
aprobado, se dijo que mediante las reformas que se proponían y que
fundamentalmente buscaban anudar la nueva legislación con las viejas
tradiciones coloniales podría la Nación retener bajo su dominio todo
cuanto fuese necesario para el desarrollo social, haciéndose particular
referencia al petróleo, y a pesar de que en el texto mismo, que surgió del
Congreso, se hablaba sólo de que la Nación podría otorgar concesiones
a los particulares, con lo que claramente se autorizaba a la Federación
para no conferirlas o aun para realizar explotaciones directas, la interpretación dominante en los primeros años de vigencia del Artículo 27
fue en el sentido de que la propiedad nacional sobre el petróleo era
simplemente el medio jurídico ideado para permitir una mejor distribución
de esa substancia entre los particulares.
Los Decretos del Presidente Carranza en 1918 estaban apoyados
también en la idea de que salvo los impuestos, rentas y regalías que
deberían de cubrirse a la Federación en las diversas situaciones previstas
por ellos, era obligatorio el otorgamiento de las concesiones. Así se
explica que el procedimiento que fijaban para la manifestación y el denuncio de los predios considerara nada más la posibilidad de controversias entre varios particulares interesados que se disputaban la titulación y no previeran el caso de una negativa del Estado para concesionar.
Por esto la jurisprudencia posterior de la Suprema Corte de Justicia
que reconoció el carácter discrecional del otorgamiento de las concesiones
dada la fórmula que emplea el Artículo 27, no tuvo eficacia ni trascendencia alguna en beneficio de los intereses nacionales; supuesto que
la discrecionalidad que consagraba la Ley Constitucional era después
anulada en la legislación secundaria, inspirada, como queda dicho, en el
criterio interpretativo que negaba que la nacionalización del petróleo
tuvieses otro propósito que el de entregar al Estado la regulación de la
distribución.
La Ley del Petróleo de 1925 conservó todavía el principio de la obligatoriedad para la Administración Pública del otorgamiento de las concesiones ordinarias. En cuanto a la extensión de los derechos que esos
títulos conferían consagró un sistema notoriamente diverso del que,
según opiniones autorizadas, pretendieron fijar los constituyentes: en
tanto que éstos pensaban en títulos precarios y revocables, la legislación
del petróleo siguió muy de cerca la tradición de las leyes mineras. En
esto influyó sin duda la peculiar situación tanto interna como internacional que existía cuando se dictó esa legislación y que seguramente no pudo ser desconocida por sus autores ni dejarse de tomar en cuenta.
De tal manera llegó a lograr fuerza la asimilación de los títulos petrolerosa los de propiedad minera (salvo, naturalmente, en lo relativo a
la obligación de efectuar trabajos regulares, que las últimas leyes de
Minería anteriores a 1917, ya no consignaban, pero que sí se encontraba
en la vieja legislación derivada de la Colonia) que inclusive llegó a elaborarse una respetable doctrina que sostenía que el dominio directo a
que alude el Artículo 27 no era diverso del dominio radical que el Rey se
reservaba en las ordenanzas de 1783. Todavía en 1933 se contendió expresamente ante la Suprema Corte de Justicia la constitucionalidad del
sistema de reservas federales que, limitado primitivamente a las zonas
que particularmente señalara el Ejecutivo, fijó el Artículo 16 de la Ley
del Petróleo, y que posteriormente, en Decreto de mayo de 1933, se hizo
extensivo, además de a zonas especialmente señaladas, a todos aquellos
predios objeto de alguna solicitud de concesión cuando recuperasen el
carácter de libres.
Ni siquiera instituciones jurídicas como la del rescate, experimentadas
y admitidas por la generalidad de los países, fue incorporada al
estatuto reglamentario del Artículo 27 en la materia de petróleo. De
acuerdo con la doctrina aceptada, las concesiones para el uso exclusivo
de bienes del dominio público, pueden darse por terminadas por razones
de interés general.
Prácticamente y salvo en las zonas en que la propiedad superficial
correspondía por algún título a la Federación, ésta no guardaba más
vinculación de intereses patrimoniales con la industria del petróleo que a
través de los impuestos; la cual era notoriamente insuficiente, ya que
para recaudar impuestos no se requiere el dominio directo; basta con
el mero ejercicio de la jurisdicción que el Estado tiene a este respecto
sobre todas las personas y los bienes.
Fue a través de la explotación directa de las reservas como la Nación,
por conducto de las distintas entidades que ha creado en épocas sucesivas,
logró iniciar un aprovechamiento verdadero de la riqueza del
petróleo y no, como sin duda hubiese sido legalmente posible, también
en las zonas que, a pesar de no estar reservadas, contenían un petróleo
que era del dominio directo de la Nación y que no había sido puesto en
duda por la falta de derechos creados antes del 1º de mayo de 1917.
La situación apuntada, antes de la expropiación acordada el 18 de
marzo último, hubiera sin duda podido corregirse mediante una simple
modificación de la Ley del Petróleo que alterara el régimen de las concesiones ordinarias fijado en 1925. Después de la expropiación el problema notoriamente es distinto. Una vez que la Nación ha tomado a su
cargo directamente el control de las explotaciones en forma tal que no
sólo podrá atender las necesidades del país, sino en su mayor parte, las
de nuestro comercio exterior del petróleo, no se ve el motivo para permitir
que continúen formándose y vigorizándose intereses privados que
es de presumirse que llegarán a ser, si no antagónicos, a lo menos distintos de los intereses generales, cuya tutela procurará el Gobierno con
todo empeño y energía.
La experiencia de todos conocida, relacionada con esta misma materia
del petróleo, obliga al gobierno a obrar en lo sucesivo con gran
cautela, máxime cuando según se reconoce ya, a través de las concesiones
sobre los recursos naturales se crean con mayor facilidad vínculos
cuya terminación constituye después un problema para el país que
otorgó dichas concesiones, pues entonces inclusive sus buenas relaciones
con otros pueblos se ponen en peligro.
A esto obedece el propósito del Ejecutivo de que termine el régimen
de las concesiones. En rigor, y dado el carácter discrecional que para la
entrega de la explotación a los particulares ha consagrado hasta hoy el
texto expreso del Artículo 27, carácter discrecional que la Suprema
Corte en reiteradas ocasiones ha reconocido así, jurídicamente habría
podido en ley secundaria fijarse el nuevo principio.
Sin embargo, no se ha decidido el Gobierno por este camino en
virtud de que él admite que, según testimonios autorizados, los autores
del Artículo 27 no quisieron que el dominio directo del petróleo se ejercitase excluyendo a los particulares. Y aunque es bien sabido que los
textos de la Constitución como los de cualesquiera otras leyes son susceptibles de interpretaciones renovadas de acuerdo con las exigencias
que sus autores no pudieron tener en cuenta en la época en que actuaron,
piensa el Ejecutivo que una medida de la importancia de la que se proyecta
no debe quedar sujeta a las controversias que los interesados muy
probablemente provocarían apoyándose en aquellos testimonios. Esto
independientemente de que incorporando al texto constitucional el
principio de la explotación directa del petróleo que a la Nación corresponde, se le da una mayor fijeza y autoridad.
El 26 de diciembre de 1938 la Iniciativa de reforma al párrafo
sexto del artículo 27 constitucional se aprueba en la Cámara de Diputados,
al día siguiente es aprobada en la Cámara de Senadores, y pasa
a los congresos locales para su aprobación; el 27 de diciembre de
1939 el Ejecutivo Federal expide el decreto que reforma el artículo 27
y el 9 noviembre de 1940 se publica en el Diario Oficial con el siguiente
texto: “Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones y la ley
reglamentaria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará
a cabo las explotaciones de esos productos”.
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia
de Petróleo de diciembre de 1939
Como parte del debate nacional en torno a la pretensión de abrir
Pemex a la inversión del capital privado, algunos privatizadores,
huérfanos de pensamiento propio, han comentado públicamente que
¡hasta el general Cárdenas estuvo de acuerdo con la participación del
capital privado en la industria del petróleo en México!, apoyándose
en el contenido de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en Materia de Petróleo de 1939. Conviene pues analizar el contenido
de dicha ley reglamentaria para valorar el alcance de tan temerarias
declaraciones. Cito textualmente parte de la exposición de
motivos y del articulado de la misma:
…la exclusión de los particulares del régimen de concesiones que el
artículo 27 fija para la explotación de los recursos naturales del dominio
público, no implica que la Nación abandone la posibilidad de admitir la
colaboración de la iniciativa privada, sino simplemente que esa colaboración deberá realizarse en el futuro dentro de las formas jurídicas diversas de la concesión que, por una tradición muy arraigada en nuestro
sistema legislativo, se supone que, aunque en forma limitada y precaria,
concede ciertos derechos a la explotación directa del subsuelo.
Esta colaboración de los particulares fue definida a partir de los
siguientes criterios:
a) la necesidad de que el contratista sea en todo caso o una persona física
mexicana o una sociedad constituida íntegramente por nacionales
y en una forma en que sea posible en todo instante la comprobación de
esta circunstancia; (...) y d) fijación del criterio de que el contratista no adquirirá un derecho directo a la explotación del petróleo, sino sólo a
obtener una compensación que deberá ser equivalente a las inversiones
que efectúe más la utilidad que razonablemente deberá tener por su
inversión y por su esfuerzo.
Se agregó además que “la Constitución sólo ha prohibido la explotación
mediante concesiones del petróleo pero no la posibilidad
de la construcción de oleoductos, refinerías y sistemas de distribución
para gas...” En el artículo 9 se precisó que “los contratos de que
hablan los artículos anteriores sólo podrán celebrarse con nacionales
o con sociedades constituidas íntegramente por mexicanos. No
podrán concertarse en ningún caso con sociedades anónimas que
emitan acciones al portador”.
Como he señalado, tanto la reforma al párrafo sexto del artículo
27 de la Constitución, como la ley reglamentaria de este artículo en
materia de petróleo, fueron expedidas por el presidente Lázaro Cárdenas
el 27 y 30 de diciembre de 1939 respectivamente, pero fueron
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 9 de noviembre de
1940, es decir, 10 meses después (veintiún días antes de que concluyera
el sexenio del presidente Lázaro Cárdenas). Varios hechos nacionales
e internacionales explican este retraso entre su aprobación
y su publicación, así como su aparente contradicción. Por un lado las
relaciones con el poderoso vecino del norte habían alcanzado su nivel
de conflicto más agudo a raíz de la expropiación del petróleo que
había afectado a empresas estadounidenses, que “impidieron el
transporte y la venta de petróleo mexicano, y exigieron la restitución
de sus posesiones anteriores o una indemnización. El gobierno americano
suspendió la compra de plata mexicana, prácticamente boicoteó
el petróleo mexicano, rompió las negociaciones sobre un acuerdo
comercial y negó créditos estatales para el vecino del sur”.1 Por otra
parte, México tenía pendiente el pago de compensaciones a los ciudadanos
de los Estados Unidos que perdieron sus bienes durante la Revolución.
2 El otro hecho significativo fue el inicio de la Segunda Guerra
Mundial en septiembre de 1939, que colocó a México en una situación
geopolítica extremadamente complicada, en virtud de su posición de
neutralidad y del papel que venía desarrollando en el nivel internacional
con la exportación de petróleo.
En tal virtud, la promulgación inmediata de la reforma constitucional
al artículo 27 hubiera agudizado el conflicto con las empresas
petroleras y sus respectivos gobiernos. En el mismo sentido, la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo
puede interpretarse como un gesto orientado a suavizar el conflicto,
habida cuenta de las acusaciones en contra del gobierno de Cárdenas.
En todo ello, como puede reconocerse, obró la astucia del general
Cárdenas para defender la expropiación y nacionalización del petróleo
y sortear con éxito un conjunto de fuertes presiones político diplomáticas.
1 Blanca Torres, México en la Segunda Guerra Mundial, México, 1988, pp. 10 y ss.;
Klaus Volland, Das Dritte Reich und Mexiko.
Studien zur Entwicklung des deutsch-mexikanischen Verhdltnisses 1933-1942 unter besonderer Berücksichúgung der Olpolitik, Frankfurt/
M., Bern, 1976, p. 154ff; E. David Cronon, Josephus Daniels in Mexico, Madison, 1960,
pp. 185 y ss.; citados por Jürgen Müller, “El NSDAP en México: historia y percepciones,
1931-1940” [en línea]. Disponible en: <http://www.tau.ac.il/eial/VI_2/muller.htm>.
2 Idem.
Empero, más allá de esta interpretación, lo cierto es que tras la
lectura y análisis de la citada ley secundaria en materia de petróleo,
es evidente el acotamiento de la colaboración a particulares mexicanos,
lo que la hizo prácticamente inocua, y el rechazo explícito al capital
extranjero. Fue por esto que Ávila Camacho propuso su derogación
a los tres meses de asumir la Presidencia de la República, sustituyéndola
por otra ley reglamentaria que explícitamente propiciaba lo que
hoy Calderón anhela: la inconstitucional asociación de Pemex con las
grandes trasnacionales petroleras.
La contrarreforma de Ávila Camacho
Impotente para revertir la reforma constitucional, al nuevo presidente
Manuel Ávila Camacho no le quedó otro recurso que promover, en
menos de tres meses, una contrarreforma a la ley secundaria en materia
petrolera, derogando la expedida por el general Cárdenas, para
restaurar el régimen de concesiones mediante la figura de contratos,
amplios y flexibles, argumentando que ello sería “para el mejor estímulo
de la iniciativa privada, en cuyas energías vitales –lo tenemos
dicho– ciframos principalmente nuestra seguridad en la expansión
económica del país”.
Por si fuera poco, en su exposición de motivos estableció que:
...las modificaciones intentan abrir nuevas oportunidades a la inversión
del capital privado en la industria petrolera bajo formas de empresa que,
por constituir entidades de economía mixta, es decir, organismos semioficiales controlados por el Gobierno, impriman a la participación
privada un sentido preponderante de utilidad social.
De manera tal que en los artículos 6, fracción III, y 10, fracción III,
se estableció que: “La Nación llevará a cabo la exploración y explotación
del petróleo” mediante contratos con particulares o “sociedades
de ‘economía mixta’, en las que el Gobierno Federal representará la
mayoría de capital social, y de las cuales podrán formar parte socios
extranjeros”. Cualquier parecido con lo que hoy pretenden Calderón
y un sector del PRI que ha abjurado de sus principios nacionalistas
es mera coincidencia.
En noviembre de 1958, el presidente Ruiz Cortines promulgó la
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del
Petróleo que derogó la contrarreforma de Ávila Camacho y restituyó
la legalidad constitucional.
La reforma constitucional de López Mateos
Finalmente, el 15 de octubre de 1959, a partir de una iniciativa de
reforma de los artículos 27, 42 y 48 presentada por el presidente
Adolfo López Mateos, la Comisión de Puntos Constitucionales de la
Cámara de Diputados presentó una propuesta de adición al párrafo
sexto del artículo 27 constitucional, con el propósito de enriquecerla,
considerando los siguientes argumentos:
En relación con el petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, que constituyen recursos importantísimos del subsuelo
para la Nación Mexicana, la Comisión considera que debe asentarse de
una vez por todas de manera indiscutible en el artículo 27 constitucional,
que no se otorgarán concesiones ni contratos ni subsistirán los que haya
otorgado y que sólo la nación podrá llevar a efecto la explotación de
esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva;
porque no obstante que ha sido manifiesto el propósito del Constituyente,
a partir de la reforma de diciembre de 1939, el de substraer
totalmente la explotación petrolera del régimen de concesiones o contratos,
en ocasión de que fue expedida a fines del año anterior la ley
reglamentaria respectiva, volvió a suscitarse un debate jurídico sobre
la subsistencia de algunas concesiones o derechos de los particulares a la
explotación del petróleo; por lo que, para evitar cualquier controversia,
es procedente la reforma que propone la Comisión en la parte resolutiva
de este dictamen.
La propuesta de adición al párrafo sexto del artículo 27 de la
Constitución fue aprobada el 22 de octubre de 1959 en la Cámara de
Diputados, el 16 de diciembre en la de Senadores y publicada el 20
de enero de 1960 en el Diario Oficial, con el siguiente texto: “Tratándose
del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los
que se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de
esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva”.
Lo hasta aquí asentado es suficiente para que los privatizadores
se den de topes contra la pared, pues la razón constitucional deja
en claro que cualquier iniciativa de reforma de leyes secundarias
que pretenda, bajo cualquier modalidad, abrir a participación del
capital privado la explotación del petróleo, de origen sería inconstitucional, pues estaría contradiciendo el artículo 27 constitucional
y los criterios de interpretación contenidos en los considerandos
que le dieron origen.
¡Viva la expropiación y la nacionalización del petróleo!
¡No a la privatización del petróleo que promueven los vende patrias
encabezados por Calderón y sus comparsas del PRI!
27 de marzo de 2008
José Antonio Almazán González
Simulando estar en contra de la privatización de Pemex, el gobierno
de Calderón consensa en el Congreso de la Unión una iniciativa de
reforma a leyes secundarias para abrir la explotación del petróleo a
la inversión del capital privado. Lo interesante del asunto es reflexionar
si el marco constitucional vigente permite que leyes secundarias
vulneren la primacía del concepto de exclusividad de la nación en
materia petrolera y eléctrica que establece el párrafo sexto del artículo
27 de la Constitución. Por lo mismo, aunque a los neoliberales les
desagrade, es inevitable volver los ojos a la génesis del artículo 27
constitucional en materia del petróleo para reconocer que la Constitución
puede ser reformada, siempre y cuando no se trastoquen sus
principios básicos. Por ende, cualquier reforma en leyes secundarias
que atente contra la parte dogmática de la Constitución –como la que
pretende Calderón–, es de origen inconstitucional.
El tema de la exclusividad nacional en materia energética constituye
un aspecto fundamental en la larga lucha del pueblo de México
para defender y desarrollar su soberanía en el marco del Proyecto de
Nación establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos el 5 de febrero de 1917. Sin embargo, paradójicamente, el
concepto de exclusividad nacional no fue establecido en el texto
original del artículo 27 constitucional, aun cuando implícitamente
está contenido en las ideas originales y la discusión que en torno a
los conceptos constitucionales de propiedad originaria de la nación
sobre las tierras y aguas de su territorio nacional; el dominio directo
de todos sus recursos naturales y el carácter inalienable e imprescriptible
de este dominio de la nación desarrolló el Congreso Constituyente
de 1917.
Las razones de la inclusión de estos conceptos constitucionales
se pueden leer en el Diario de los Debates de la época que básicamente
tienen que ver con la apropiación por parte de la nación de los
derechos que tenía la Corona española. Ese derecho monárquico
natural y divino confería al rey derechos absolutos sobre las tierras
y aguas del territorio de sus colonias, que por decisión propia podía
conceder a particulares para su uso y explotación. Así, desde la guerra
de Independencia, pasando por la Reforma, hasta llegar a la Revolución
mexicana, la lucha emancipadora por un México soberano e independiente
se centra fundamentalmente en asignarle al pueblo y a la nación
los derechos que sobre el territorio tenía la Corona española.
Por su importancia actual, cito textualmente parte de la exposición
de motivos que acompañó a la propuesta de iniciativa del artículo 27
presentada en el Congreso Constituyente en la sesión del 25 de enero
de 1917, que se encuentra en el magnífico libro de Pastor Rouaix
Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917:
Creemos haber conseguido lo que nos hemos propuesto. La proposición
concreta a que acabamos de referirnos, anuda nuestra legislación futura
con la colonial en el punto en que esta última fue interrumpida, para
implantar otra, no precisamente mala, sino incompleta. Al decir que la
proposición que hacemos anuda nuestra legislación futura con la colonial,
no pretendemos hacer un regresión, sino al contrario. Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la nación. En tal concepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas de su territorio, y sólo reconoce aspectos legales de los yacimientos transfronterizos de petróleo y gas u otorga a los particulares, el dominio directo, en las mismas condiciones en que se tuvo, por los mismos particulares durante la época colonial, y en las mismas condiciones en que la República después lo ha reconocido u otorgado. El derecho de propiedad así concebido, es considerablemente adelantado, y permite a la nación retener bajo su dominio, todo cuanto sea necesario para el desarrollo social, como las minas, el petróleo, etc., no concediendo sobre esos bienes a los particulares, más que los aprovechamientos que autoricen las leyes respectivas.
No alcanzaba todavía el petróleo el papel fundamental que en la
economía de México tenían otros sectores como el de la minería. Por
tal razón el dominio directo de la nación sobre sus recursos naturales
recogió básicamente la experiencia que en materia de minería habían
alcanzado las concesiones otorgadas, recuperándolas al dominio
directo de la nación bajo la forma de impuestos.
La expropiación y nacionalización del petróleo
Habrían de pasar 21 años y junto con ellos el desarrollo de la industria
petrolera en manos del capital privado internacional y los sucesivos
conflictos de todo tipo derivados de su arrogancia y despotismo, de
la explotación irracional de este recurso ya estratégico para esos años
y del carácter injerencista en los asuntos internos de México, para
que en el marco de las ideas originales del artículo 27 constitucional,
el presidente Lázaro Cárdenas del Río decretara la expropiación de
las empresas privadas petroleras el 18 de marzo de 1938, y un año y
nueve meses después elevara a rango constitucional la nacionalización
del petróleo, eliminando el régimen de concesiones.
Como se sabe, nueve meses después de la expropiación petrolera,
el 22 de diciembre de 1938, el presidente de la república, general Lázaro
Cárdenas, envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma
al artículo 27, con el propósito de elevar a rango constitucional la
exclusividad de la nación en materia petrolera, eliminando el régimen
de concesiones. Lo que poco se conoce, son los Considerandos que
fundamentaron dicha reforma constitucional, omitidos en el Diario
de los Debates en razón de las condiciones político militares de la
época, que por su importancia actual reproducimos íntegramente:
En ejercicio de la facultad que concede al Ejecutivo Federal la fracción I
del Artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de ustedes someto a la consideración de esa H.
Cámara la presente iniciativa de Ley Constitucional que tiende a adicionar
el párrafo sexto del Artículo 27 de la Carta Fundamental del país,
para establecer que tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones; sino que
la explotación de esos productos se llevará a cabo por la Nación en la
forma que lo determine el estatuto reglamentario que con posterioridad
se dicte.
El proyecto es una consecuencia lógica tanto del desarrollo que la
interpretación del Artículo 27 Constitucional ha tenido desde la época
de su expedición, cuanto de las disposiciones dictadas a partir del 18 de
marzo de este año, en que se llevó a cabo la expropiación de los bienes
de las compañías que tenían bajo su control la mayor parte de la producción
petrolera en la República.
En efecto, no obstante que en la iniciativa de 25 de enero de 1917
presentada al Congreso Constituyente y que dio la base para el texto
aprobado, se dijo que mediante las reformas que se proponían y que
fundamentalmente buscaban anudar la nueva legislación con las viejas
tradiciones coloniales podría la Nación retener bajo su dominio todo
cuanto fuese necesario para el desarrollo social, haciéndose particular
referencia al petróleo, y a pesar de que en el texto mismo, que surgió del
Congreso, se hablaba sólo de que la Nación podría otorgar concesiones
a los particulares, con lo que claramente se autorizaba a la Federación
para no conferirlas o aun para realizar explotaciones directas, la interpretación dominante en los primeros años de vigencia del Artículo 27
fue en el sentido de que la propiedad nacional sobre el petróleo era
simplemente el medio jurídico ideado para permitir una mejor distribución
de esa substancia entre los particulares.
Los Decretos del Presidente Carranza en 1918 estaban apoyados
también en la idea de que salvo los impuestos, rentas y regalías que
deberían de cubrirse a la Federación en las diversas situaciones previstas
por ellos, era obligatorio el otorgamiento de las concesiones. Así se
explica que el procedimiento que fijaban para la manifestación y el denuncio de los predios considerara nada más la posibilidad de controversias entre varios particulares interesados que se disputaban la titulación y no previeran el caso de una negativa del Estado para concesionar.
Por esto la jurisprudencia posterior de la Suprema Corte de Justicia
que reconoció el carácter discrecional del otorgamiento de las concesiones
dada la fórmula que emplea el Artículo 27, no tuvo eficacia ni trascendencia alguna en beneficio de los intereses nacionales; supuesto que
la discrecionalidad que consagraba la Ley Constitucional era después
anulada en la legislación secundaria, inspirada, como queda dicho, en el
criterio interpretativo que negaba que la nacionalización del petróleo
tuvieses otro propósito que el de entregar al Estado la regulación de la
distribución.
La Ley del Petróleo de 1925 conservó todavía el principio de la obligatoriedad para la Administración Pública del otorgamiento de las concesiones ordinarias. En cuanto a la extensión de los derechos que esos
títulos conferían consagró un sistema notoriamente diverso del que,
según opiniones autorizadas, pretendieron fijar los constituyentes: en
tanto que éstos pensaban en títulos precarios y revocables, la legislación
del petróleo siguió muy de cerca la tradición de las leyes mineras. En
esto influyó sin duda la peculiar situación tanto interna como internacional que existía cuando se dictó esa legislación y que seguramente no pudo ser desconocida por sus autores ni dejarse de tomar en cuenta.
De tal manera llegó a lograr fuerza la asimilación de los títulos petrolerosa los de propiedad minera (salvo, naturalmente, en lo relativo a
la obligación de efectuar trabajos regulares, que las últimas leyes de
Minería anteriores a 1917, ya no consignaban, pero que sí se encontraba
en la vieja legislación derivada de la Colonia) que inclusive llegó a elaborarse una respetable doctrina que sostenía que el dominio directo a
que alude el Artículo 27 no era diverso del dominio radical que el Rey se
reservaba en las ordenanzas de 1783. Todavía en 1933 se contendió expresamente ante la Suprema Corte de Justicia la constitucionalidad del
sistema de reservas federales que, limitado primitivamente a las zonas
que particularmente señalara el Ejecutivo, fijó el Artículo 16 de la Ley
del Petróleo, y que posteriormente, en Decreto de mayo de 1933, se hizo
extensivo, además de a zonas especialmente señaladas, a todos aquellos
predios objeto de alguna solicitud de concesión cuando recuperasen el
carácter de libres.
Ni siquiera instituciones jurídicas como la del rescate, experimentadas
y admitidas por la generalidad de los países, fue incorporada al
estatuto reglamentario del Artículo 27 en la materia de petróleo. De
acuerdo con la doctrina aceptada, las concesiones para el uso exclusivo
de bienes del dominio público, pueden darse por terminadas por razones
de interés general.
Prácticamente y salvo en las zonas en que la propiedad superficial
correspondía por algún título a la Federación, ésta no guardaba más
vinculación de intereses patrimoniales con la industria del petróleo que a
través de los impuestos; la cual era notoriamente insuficiente, ya que
para recaudar impuestos no se requiere el dominio directo; basta con
el mero ejercicio de la jurisdicción que el Estado tiene a este respecto
sobre todas las personas y los bienes.
Fue a través de la explotación directa de las reservas como la Nación,
por conducto de las distintas entidades que ha creado en épocas sucesivas,
logró iniciar un aprovechamiento verdadero de la riqueza del
petróleo y no, como sin duda hubiese sido legalmente posible, también
en las zonas que, a pesar de no estar reservadas, contenían un petróleo
que era del dominio directo de la Nación y que no había sido puesto en
duda por la falta de derechos creados antes del 1º de mayo de 1917.
La situación apuntada, antes de la expropiación acordada el 18 de
marzo último, hubiera sin duda podido corregirse mediante una simple
modificación de la Ley del Petróleo que alterara el régimen de las concesiones ordinarias fijado en 1925. Después de la expropiación el problema notoriamente es distinto. Una vez que la Nación ha tomado a su
cargo directamente el control de las explotaciones en forma tal que no
sólo podrá atender las necesidades del país, sino en su mayor parte, las
de nuestro comercio exterior del petróleo, no se ve el motivo para permitir
que continúen formándose y vigorizándose intereses privados que
es de presumirse que llegarán a ser, si no antagónicos, a lo menos distintos de los intereses generales, cuya tutela procurará el Gobierno con
todo empeño y energía.
La experiencia de todos conocida, relacionada con esta misma materia
del petróleo, obliga al gobierno a obrar en lo sucesivo con gran
cautela, máxime cuando según se reconoce ya, a través de las concesiones
sobre los recursos naturales se crean con mayor facilidad vínculos
cuya terminación constituye después un problema para el país que
otorgó dichas concesiones, pues entonces inclusive sus buenas relaciones
con otros pueblos se ponen en peligro.
A esto obedece el propósito del Ejecutivo de que termine el régimen
de las concesiones. En rigor, y dado el carácter discrecional que para la
entrega de la explotación a los particulares ha consagrado hasta hoy el
texto expreso del Artículo 27, carácter discrecional que la Suprema
Corte en reiteradas ocasiones ha reconocido así, jurídicamente habría
podido en ley secundaria fijarse el nuevo principio.
Sin embargo, no se ha decidido el Gobierno por este camino en
virtud de que él admite que, según testimonios autorizados, los autores
del Artículo 27 no quisieron que el dominio directo del petróleo se ejercitase excluyendo a los particulares. Y aunque es bien sabido que los
textos de la Constitución como los de cualesquiera otras leyes son susceptibles de interpretaciones renovadas de acuerdo con las exigencias
que sus autores no pudieron tener en cuenta en la época en que actuaron,
piensa el Ejecutivo que una medida de la importancia de la que se proyecta
no debe quedar sujeta a las controversias que los interesados muy
probablemente provocarían apoyándose en aquellos testimonios. Esto
independientemente de que incorporando al texto constitucional el
principio de la explotación directa del petróleo que a la Nación corresponde, se le da una mayor fijeza y autoridad.
El 26 de diciembre de 1938 la Iniciativa de reforma al párrafo
sexto del artículo 27 constitucional se aprueba en la Cámara de Diputados,
al día siguiente es aprobada en la Cámara de Senadores, y pasa
a los congresos locales para su aprobación; el 27 de diciembre de
1939 el Ejecutivo Federal expide el decreto que reforma el artículo 27
y el 9 noviembre de 1940 se publica en el Diario Oficial con el siguiente
texto: “Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones y la ley
reglamentaria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará
a cabo las explotaciones de esos productos”.
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia
de Petróleo de diciembre de 1939
Como parte del debate nacional en torno a la pretensión de abrir
Pemex a la inversión del capital privado, algunos privatizadores,
huérfanos de pensamiento propio, han comentado públicamente que
¡hasta el general Cárdenas estuvo de acuerdo con la participación del
capital privado en la industria del petróleo en México!, apoyándose
en el contenido de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en Materia de Petróleo de 1939. Conviene pues analizar el contenido
de dicha ley reglamentaria para valorar el alcance de tan temerarias
declaraciones. Cito textualmente parte de la exposición de
motivos y del articulado de la misma:
…la exclusión de los particulares del régimen de concesiones que el
artículo 27 fija para la explotación de los recursos naturales del dominio
público, no implica que la Nación abandone la posibilidad de admitir la
colaboración de la iniciativa privada, sino simplemente que esa colaboración deberá realizarse en el futuro dentro de las formas jurídicas diversas de la concesión que, por una tradición muy arraigada en nuestro
sistema legislativo, se supone que, aunque en forma limitada y precaria,
concede ciertos derechos a la explotación directa del subsuelo.
Esta colaboración de los particulares fue definida a partir de los
siguientes criterios:
a) la necesidad de que el contratista sea en todo caso o una persona física
mexicana o una sociedad constituida íntegramente por nacionales
y en una forma en que sea posible en todo instante la comprobación de
esta circunstancia; (...) y d) fijación del criterio de que el contratista no adquirirá un derecho directo a la explotación del petróleo, sino sólo a
obtener una compensación que deberá ser equivalente a las inversiones
que efectúe más la utilidad que razonablemente deberá tener por su
inversión y por su esfuerzo.
Se agregó además que “la Constitución sólo ha prohibido la explotación
mediante concesiones del petróleo pero no la posibilidad
de la construcción de oleoductos, refinerías y sistemas de distribución
para gas...” En el artículo 9 se precisó que “los contratos de que
hablan los artículos anteriores sólo podrán celebrarse con nacionales
o con sociedades constituidas íntegramente por mexicanos. No
podrán concertarse en ningún caso con sociedades anónimas que
emitan acciones al portador”.
Como he señalado, tanto la reforma al párrafo sexto del artículo
27 de la Constitución, como la ley reglamentaria de este artículo en
materia de petróleo, fueron expedidas por el presidente Lázaro Cárdenas
el 27 y 30 de diciembre de 1939 respectivamente, pero fueron
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 9 de noviembre de
1940, es decir, 10 meses después (veintiún días antes de que concluyera
el sexenio del presidente Lázaro Cárdenas). Varios hechos nacionales
e internacionales explican este retraso entre su aprobación
y su publicación, así como su aparente contradicción. Por un lado las
relaciones con el poderoso vecino del norte habían alcanzado su nivel
de conflicto más agudo a raíz de la expropiación del petróleo que
había afectado a empresas estadounidenses, que “impidieron el
transporte y la venta de petróleo mexicano, y exigieron la restitución
de sus posesiones anteriores o una indemnización. El gobierno americano
suspendió la compra de plata mexicana, prácticamente boicoteó
el petróleo mexicano, rompió las negociaciones sobre un acuerdo
comercial y negó créditos estatales para el vecino del sur”.1 Por otra
parte, México tenía pendiente el pago de compensaciones a los ciudadanos
de los Estados Unidos que perdieron sus bienes durante la Revolución.
2 El otro hecho significativo fue el inicio de la Segunda Guerra
Mundial en septiembre de 1939, que colocó a México en una situación
geopolítica extremadamente complicada, en virtud de su posición de
neutralidad y del papel que venía desarrollando en el nivel internacional
con la exportación de petróleo.
En tal virtud, la promulgación inmediata de la reforma constitucional
al artículo 27 hubiera agudizado el conflicto con las empresas
petroleras y sus respectivos gobiernos. En el mismo sentido, la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo
puede interpretarse como un gesto orientado a suavizar el conflicto,
habida cuenta de las acusaciones en contra del gobierno de Cárdenas.
En todo ello, como puede reconocerse, obró la astucia del general
Cárdenas para defender la expropiación y nacionalización del petróleo
y sortear con éxito un conjunto de fuertes presiones político diplomáticas.
1 Blanca Torres, México en la Segunda Guerra Mundial, México, 1988, pp. 10 y ss.;
Klaus Volland, Das Dritte Reich und Mexiko.
Studien zur Entwicklung des deutsch-mexikanischen Verhdltnisses 1933-1942 unter besonderer Berücksichúgung der Olpolitik, Frankfurt/
M., Bern, 1976, p. 154ff; E. David Cronon, Josephus Daniels in Mexico, Madison, 1960,
pp. 185 y ss.; citados por Jürgen Müller, “El NSDAP en México: historia y percepciones,
1931-1940” [en línea]. Disponible en: <http://www.tau.ac.il/eial/VI_2/muller.htm>.
2 Idem.
Empero, más allá de esta interpretación, lo cierto es que tras la
lectura y análisis de la citada ley secundaria en materia de petróleo,
es evidente el acotamiento de la colaboración a particulares mexicanos,
lo que la hizo prácticamente inocua, y el rechazo explícito al capital
extranjero. Fue por esto que Ávila Camacho propuso su derogación
a los tres meses de asumir la Presidencia de la República, sustituyéndola
por otra ley reglamentaria que explícitamente propiciaba lo que
hoy Calderón anhela: la inconstitucional asociación de Pemex con las
grandes trasnacionales petroleras.
La contrarreforma de Ávila Camacho
Impotente para revertir la reforma constitucional, al nuevo presidente
Manuel Ávila Camacho no le quedó otro recurso que promover, en
menos de tres meses, una contrarreforma a la ley secundaria en materia
petrolera, derogando la expedida por el general Cárdenas, para
restaurar el régimen de concesiones mediante la figura de contratos,
amplios y flexibles, argumentando que ello sería “para el mejor estímulo
de la iniciativa privada, en cuyas energías vitales –lo tenemos
dicho– ciframos principalmente nuestra seguridad en la expansión
económica del país”.
Por si fuera poco, en su exposición de motivos estableció que:
...las modificaciones intentan abrir nuevas oportunidades a la inversión
del capital privado en la industria petrolera bajo formas de empresa que,
por constituir entidades de economía mixta, es decir, organismos semioficiales controlados por el Gobierno, impriman a la participación
privada un sentido preponderante de utilidad social.
De manera tal que en los artículos 6, fracción III, y 10, fracción III,
se estableció que: “La Nación llevará a cabo la exploración y explotación
del petróleo” mediante contratos con particulares o “sociedades
de ‘economía mixta’, en las que el Gobierno Federal representará la
mayoría de capital social, y de las cuales podrán formar parte socios
extranjeros”. Cualquier parecido con lo que hoy pretenden Calderón
y un sector del PRI que ha abjurado de sus principios nacionalistas
es mera coincidencia.
En noviembre de 1958, el presidente Ruiz Cortines promulgó la
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del
Petróleo que derogó la contrarreforma de Ávila Camacho y restituyó
la legalidad constitucional.
La reforma constitucional de López Mateos
Finalmente, el 15 de octubre de 1959, a partir de una iniciativa de
reforma de los artículos 27, 42 y 48 presentada por el presidente
Adolfo López Mateos, la Comisión de Puntos Constitucionales de la
Cámara de Diputados presentó una propuesta de adición al párrafo
sexto del artículo 27 constitucional, con el propósito de enriquecerla,
considerando los siguientes argumentos:
En relación con el petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, que constituyen recursos importantísimos del subsuelo
para la Nación Mexicana, la Comisión considera que debe asentarse de
una vez por todas de manera indiscutible en el artículo 27 constitucional,
que no se otorgarán concesiones ni contratos ni subsistirán los que haya
otorgado y que sólo la nación podrá llevar a efecto la explotación de
esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva;
porque no obstante que ha sido manifiesto el propósito del Constituyente,
a partir de la reforma de diciembre de 1939, el de substraer
totalmente la explotación petrolera del régimen de concesiones o contratos,
en ocasión de que fue expedida a fines del año anterior la ley
reglamentaria respectiva, volvió a suscitarse un debate jurídico sobre
la subsistencia de algunas concesiones o derechos de los particulares a la
explotación del petróleo; por lo que, para evitar cualquier controversia,
es procedente la reforma que propone la Comisión en la parte resolutiva
de este dictamen.
La propuesta de adición al párrafo sexto del artículo 27 de la
Constitución fue aprobada el 22 de octubre de 1959 en la Cámara de
Diputados, el 16 de diciembre en la de Senadores y publicada el 20
de enero de 1960 en el Diario Oficial, con el siguiente texto: “Tratándose
del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los
que se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de
esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva”.
Lo hasta aquí asentado es suficiente para que los privatizadores
se den de topes contra la pared, pues la razón constitucional deja
en claro que cualquier iniciativa de reforma de leyes secundarias
que pretenda, bajo cualquier modalidad, abrir a participación del
capital privado la explotación del petróleo, de origen sería inconstitucional, pues estaría contradiciendo el artículo 27 constitucional
y los criterios de interpretación contenidos en los considerandos
que le dieron origen.
¡Viva la expropiación y la nacionalización del petróleo!
¡No a la privatización del petróleo que promueven los vende patrias
encabezados por Calderón y sus comparsas del PRI!
27 de marzo de 2008
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