La desolación cultural mexicana (I)
Guerrero. Indígenas me'phaas toman clases en salones improvisados. Foto: Bernandino Hernández
PROCESO
Al pueblo de Ayotzinapa.
En solidaridad
CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- En julio pasado la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos (CNDH) emitió la recomendación general 27/2016
sobre el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas de la
República Mexicana y, sin duda, una de las más importantes en su género;
aun cuando no es vinculante ni requiere de respuesta alguna, su efecto
consiste en exhortar al Estado mexicano a que legisle en la materia. Sí
lo es, empero, para la propia CNDH, que deberá ajustar sus
recomendaciones al tenor de la misma.A esta recomendación la precede la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DADPI), aprobada por la Organización de los Estados Americanos (OEA) en junio de 2016 y que por sí sola merece un análisis detallado.
Más aún, estos pueblos tienen derecho a participar de manera plena y efectiva en la adopción de decisiones en las iniciativas que afecten sus derechos y se relacionen con la elaboración y ejecución de leyes, políticas públicas, programas, planes y acciones inherentes a los asuntos indígenas. La DADPI es un repositorio de derechos colectivos que gravitan en torno a la especificidad cultural de los pueblos y comunidades indígenas. Estos son colectividades cuyo basamento cultural es su Weltanschaung y la búsqueda incesante de sus propios valores.
En los términos de la DADPI el Estado mexicano tiene la obligación de realizar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas interesados antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado (art. XXIII 1 y 2).
Estas disposiciones son de gran relevancia por los principios básicos que desarrollan: por una parte los pueblos y comunidades indígenas tienen la prerrogativa de ser partícipes de una consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe que, vale puntualizar, en nuestro sistema ya ha sido confirmada de manera por demás comprensiva por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), cuyas tesis son vinculantes para toda la jurisdicción (amparo en revisión 241/2015 et al.). El otro derecho correlativo consiste en la expresión de su consentimiento libre, previo e informado, y el cual es una constante en la DADPI (arts. XXVIII y XXIX); su efecto sustantivo es el veto cultural.
El único país que formuló observaciones y declaraciones a este texto fue Colombia, pues consideró que resulta contrario a su orden jurídico interno y podría frenar el “progreso”, lo que resultaba inaceptable; no así para el Estado mexicano, que lo aceptó en todos sus términos y cuya aquiescencia lo obliga a asumirlo plenamente.
Los agravios
La recomendación de la CNDH da cuenta de la desolación cultural en el país, que evidencia el grave contraste entre la realidad y la retórica gubernamental; el hostigamiento cultural en contra de los pueblos y comunidades indígenas ha sido persistente. Este organismo da cuenta de los precedentes que mayor impacto han tenido en la sociedad y en los que ha mostrado una participación relevante.
El proyecto Acueducto Independencia, cuyo objetivo era trasvasar el agua de la cuenca del río Yaqui a las del Sonora, transgredió, entre otras, la prerrogativa a la consulta previa, informada y de buena fe (Recomendación 37/2012). Esta controversia fue resuelta por la SCJN y fortalece el derecho de consulta (Amparo en Revisión 631/2012). La inobservancia al derecho a la consulta ha sido recurrente; como se constató en perjuicio del Pueblo Rarámuri Huetosachi en la ejecución del proyecto turístico de Barranca del Cobre (amparo en revisión 781/2011).
En el caso del pueblo wixárika, ubicado en San Luis Potosí, fue evidente la afectación irreversible de su territorio sagrado, Wirikuta, en beneficio de proyectos mineros que no repararon en emplear materiales altamente contaminantes (Recomendación 56/2012).
Un caso más lo constituyeron los permisos para la siembra de soya transgénica (Recomendación 23/2015) en los estados de Yucatán y Campeche, que conculcan el derecho de las comunidades mayas a una consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe. Las comunidades mayas quedaron ahora bajo el amparo y protección de la justicia federal, conforme a la tesis trascendente de la SCJN (amparo en revisión 410/2015 et al.).
Otros precedentes de importancia fueron resueltos exclusivamente por la jurisdicción federal. En el de Cherán, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió restituirles a las comunidades purépechas sus derechos políticos conforme a sus tradiciones y costumbres en lo que respecta a la elección de sus representantes. El tribunal pleno de la SCJN (controversia constitucional 32/2012) reafirmó a su vez la prerrogativa a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas e invalidó la legislación que la transgredía.
El recuento de los agravios realizado por la CNDH es contundente: En lo que atañe al proyecto eólico en Juchitán, Oaxaca, el Juzgado Séptimo de Distrito con sede en Salina Cruz (amparo indirecto 454/2015) rectificó en un principio el hostigamiento cultural perpetrado contra el pueblo binni’zaa en el Istmo de Tehuantepec, el cual se opone a las autorizaciones gubernamentales concedidas a la empresa Eólica del Sur (antes Mareña Renovables) para el establecimiento de una planta, y cuyo derecho de consulta fue transgredido.
La suspensión definitiva se concedió en favor de ese pueblo en diciembre de 2015, pero la sentencia definitiva, de junio de 2016, fue contraria a los intereses de la comunidad zapoteca y está sujeta ahora a revisión en el tribunal colegiado en materia civil y administrativa del circuito decimotercero. Sin embargo, este tribunal revocó en agosto último la suspensión definitiva, en grave perjuicio de la comunidad juchiteca (exp. 93/2016).
La Comisión Interamericana
Al relato de la CNDH debe agregarse el informe sobre México de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de 2015, que es igualmente rotundo. En el recuento de violaciones sin fin a los derechos humanos, testimonio inequívoco de la grave crisis en la materia que vive México, la CIDH pormenoriza la vulneración de los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas, que han sido quebrantados de manera violenta en dos áreas principales: en el contexto de los megaproyectos que buscan imponerse en tierras y territorios ancestrales, autorizados sin la debida consulta y consentimiento previo, libre e informado, y en el marco de la reivindicación de tierras y de faltas al debido proceso penal.
El informe advierte que el otorgamiento de concesiones del Estado a empresas privadas, especialmente mineras, hidroeléctricas y eólicas, se realiza con absoluta displicencia respecto del derecho de consulta.
La inobservancia por parte de México del Protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas de conformidad con estándares del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que contiene los estándares internacionales sobre la materia y detalla los elementos metodológicos para desarrollar un proceso de consulta, vinculante para el gobierno, ha sido la constante.
La CIDH estima que aproximadamente 35% del territorio nacional, zona en la que se concentran muchos pueblos y comunidades indígenas, ha sido ya concesionado, de tal suerte que la sociedad mexicana no se puede llamar a sorpresa por el hecho de que, ante tanto atropello, detonen conflictos sociales en diversas regiones, con una dosis importante de violencia.
Los ultrajes culturales no paran ahí; la persecución y criminalización de defensoras y defensores de los derechos de los pueblos indígenas es la consecuencia natural del estado de cosas expuesto. El informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias constató la recurrencia en nuestro país de artilugios legales dirigidos a incriminar a indígenas, aun a sabiendas de que son inocentes.
A ello habría que agregar, relata la CIDH, la falta de asistencia legal y la ausencia de defensores públicos bilingües, no obstante el mandato claro de la jurisprudencia firme de la SCJN. El Estado mexicano ha dado evidencias de que no cumple con obligaciones primarias en lo que respecta a la investigación de delitos tratándose de indígenas, ya que no incorpora una perspectiva cultural apropiada.
Por lo anterior, la CIDH recomienda adoptar medidas para que se utilice una perspectiva culturalmente adecuada y se tome en cuenta el carácter colectivo de las comunidades y pueblos indígenas, cuando éstos o sus integrantes sean víctimas de violaciones a sus derechos humanos. Pero el informe hace especial énfasis en que deben adoptarse las medidas necesarias para realizar consultas libres, previas e informadas acerca de proyectos que afecten sus territorios a fin de obtener su consentimiento.
Las pretericiones
La Recomendación de la CNDH hace una distinción clara entre el derecho de consulta y la expresión del consentimiento, cuya consecuencia es el veto cultural. En cuanto a la DADPI, es manifiesta su reafirmación en lo que corresponde a dicho consentimiento, pues lo considera indispensable para darle operatividad a los derechos culturales de las comunidades y pueblos indígenas.
A diferencia de Colombia, México no formuló ninguna declaración interpretativa de la DADPI, por lo que asumió plenamente los deberes correspondientes, que debe implementar en el ámbito interno.
Por lo demás, hay que puntualizar que Colombia se encuentra muy lejos de ser un referente para México, puesto que se abstuvo en la votación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), adoptada el 13 de septiembre de 2007 por la Asamblea General en su 61 Periodo de Sesiones, mientras que México la respaldó firmemente desde el inicio de su confección, en 1985. Pese a ello, la DNUDPI tiene ahora ya efectos de derecho consuetudinario internacional (Resolución 5/2012 de la International Law Association).
De esta manera, los argumentos vertidos por Colombia en torno a la aprobación de la DADPI en junio de este año, relativos al interés general a favor del “progreso” por sobre los derechos culturales de los pueblos y comunidades indígenas, son insustanciales en nuestro país.
Si el gobierno mexicano no asume la observancia del consentimiento libre, previo y culturalmente informado como noción correlativa del derecho de consulta, favorecerá por una parte la dominancia de una cultura sobre las minoritarias y, por la otra, desvanecerá el derecho de veto cultural de los pueblos y comunidades indígenas.
El aserto es categórico: al no haber formulado objeción alguna a la DAPDI, el gobierno carece ahora de legitimidad para desplazar los deberes contraídos.
La autoridad cultural
La institucionalización de una autoridad cultural, como lo es la Secretaría de Cultura, crea nuevos paradigmas en estos procesos culturales. Para ello, debe tenerse presente que todos los derechos de los pueblos y comunidades indígenas son esencialmente derechos culturales, y cualquier interpretación de éstos en los marcos de la DADPI y la DNUDPI debe ajustarse en México a este telos.
La Secretaría de Cultura, en términos de la jurisprudencia firme de la SCJN, está obligada a interpretar estos derechos culturales pro homine o pro persona en favor de los pueblos o comunidades indígenas.
Para mencionar lo obvio, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas tiene facultades muy precisas en torno a estas prerrogativas culturales, como son la consulta a los pueblos y comunidades indígenas cada vez que el Ejecutivo federal promueva proyectos que impacten en sus condiciones de vida y entorno, a lo cual debe agregarse ahora la obtención del consentimiento libre, previo y culturalmente informado.
Lo anterior, sin embargo, no excluye que la novísima autoridad cultural quede excluida de estos procesos, máxime que ahora está sujeta, como toda autoridad, a las recomendaciones de la CNDH por acción u omisión.
El postulado de transversalidad ordenado por la Constitución y ratificado por la SCJN es claro: las prerrogativas de consulta –y, ahora, de consentimiento previo de las comunidades y pueblos indígenas– deben permear en todos los ámbitos del sistema jurídico para “crear un enfoque que, al analizar el sistema de normas en su totalidad, cumpla con su objetivo, que es el ejercicio real de sus derechos y la expresión de su identidad individual y colectiva para superar la desigualdad de oportunidades que tradicionalmente les han afectado”.
*Doctor en derecho por la Universidad Panthéon-Assas.
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